Стратегическое планирование: кризис идеологии

В Санкт-Петербурге состоялся XIV Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России». Основными темами мероприятия стали перенастройка системы стратегического планирования в связи с принятием Федерального закона № 172‑ФЗ и проблема ресурсного обеспечения стратегий и их увязки с бюджетным процессом.

Стратегии и реальность

Ровно год назад, подводя итог­и 13‑го по счету Форума стратегов, мы рассуждали о кризисе, с которым столкнулась идеология стратегического планирования в новых экономических и политических условиях. Углуб­ление экономического спада на фоне санкций, а также обвал национальной валюты сделали ранее принятые прогнозы и стратегии неактуальными. Более того, деятельность органов власти на всех уровнях практически лишилась стратегического «измерения». Можно констатировать, что за прошедший год уровень неопределенности нисколько не снизился. Эксперты говорят об общем снижении активности в разработке стратегий, о дальнейшем сокращении реального горизонта планирования. Очевидно, что стратпланирование переживает не лучшие времена.

Некую иллюзию движения впере­д создает работа, начавшаяся в связи с принятием Закона № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Разработчики закона по-прежнему рассчитывают, что он позволит реализовать давнюю идею о четкой иерархии федеральных, региональных и местных стратегических документов, увязанных между собой по срокам, задачам и индикаторам. Впрочем, пока у этой пирамиды отсутствует ключевой — верхний — ярус. Главный экономист Внешэкономбанка (а в недавнем прошлом — заместитель министра экономического развития, курировавший вопросы стратегического планирования) А. Н. Клепач заявил, что основной стратегический документ страны — Концепция долгосрочного развития РФ до 2020 года — устарел уже к моменту своего принятия, поскольку это произошло в разгар мирового финансово-экономического кризиса 2008 года. Об актуальности КДР-2020 в реалиях 2015 года говорить вообще не приходится. По мнению экономиста, этот документ все же сохраняет свою значимость как выразитель определенных стратегических подходов, целей, как «образ желаемого завтра» (по-видимому, то же самое можно сказать и про остальные нереализуемые стратегии: по ним нельзя работать, но они хотя бы заставляют нас задумываться о том, куда мы идем).

Впрочем, актуальность этого «образа» тоже вызывает вопросы. Как отметил сам Клепач, не совсем понятно, насколько текущие оперативные решения, которые правительство вынуждено принимать в условиях кризиса (в первую очередь речь идет о сокращении расходов), имеют стратегические последствия. Означают ли они, что мы больше не придерживаемся всех ранее обозначенных стратегических приоритетов (в том числе, например, содержащихся в майских указах Президента РФ)? «Понятно, что планы теперь нужно корректировать. Но вопрос в другом: собираемся ли мы их в принципе выполнять? Мы просто отклонились и в будущем вернемся на выбранную траекторию или в принципе идем другой дорогой?» — такой вопрос поставил главный экономист Внешэкономбанка.

Перспективы закона № 172‑ФЗ

«После предыдущего кризиса многие сохраняли иллюзию, что, несмотря на все проблемы, бюджет по-прежнему позволит нам реализовывать самые разные приоритеты. Однако теперь ресурсы стали действительно скудными, и без системы стратегического планирования правильно их распределить будет невозможно», — заявил статс-секретарь — заместитель министра экономического развития РФ О. В. Фомичёв. Он признал, что в последние два-три года долгосрочные задачи развития все в большей степени приносятся в жертву краткосрочным. «Мы перестаем в рамках текущей политики ориентироваться на принятие решений, которые бы обеспечивали наше долгосрочное развитие. Задача закона о стратегическом планировании — наконец начать выстраивать краткосрочную политику исходя из долгосрочных приоритетов», — подчеркнул чиновник.

В первый год своего действия закон, похоже, не сильно в этом преуспел. Пока на федеральном уровне усилия в части стратпланирования направлены больше на принятие нормативно-правовых актов в развитие Закона № 172‑ФЗ. Уже принято шесть правительственных постановлений, до конца года должно быть принято еще девять. По словам Фомичёва, обнаружилась проблема: хотя закон подробно описывает иерархию системы стратегического планирования, он не предусматривает принятие акта, который бы регламентировал процедуры разработки многочисленных предусмотренных в нем документов и тем самым обеспечивал их взаимную увязку.

Фомичёв сообщил, что в его министерстве уже начата подготовка к разработке стратегии-2030 — основног­о документа стратпланирования в соответствии с законом. В Минэкономики России создана рабочая группа, даже имеются некие предварительные варианты концепции стратегии. Тем не менее существует поручение Правительства РФ утвердить стратегию не ранее 2017 года. Вероятно, правительство учло как общую экономическую неопределенность, так и необходимость масштабной проработки этого документа с экспертным сообществом.

Президент фонда «Центр стратегических разработок» В. Н. Княгинин дал краткое описание полного цикла стратегического планирования в соответствии с новым законом. «Вначале мы делаем прогнозы, из прогнозов вытекают стратегии, на основе стратегий принимаются основные направления деятельности органов исполнительной власти, затем госпрограммы, а уже из них следуют среднесрочные планы, которые в полной мере опираются на бюджет. Закон требует, чтобы мы озвучивали проблемы, ставили цели, декомпозировали их на задачи, привязывали к ним ресурсы и получали систему показателей, которые способны отражать достижение или недостижение поставленных целей», — рассказал эксперт.

По мнению Княгинина, иерархия стратегических документов, преду­смотренная законом, является его наиболее спорной и сложной по воплощению новацией. К общим проблемам формирующейся системы стратпланирования он относит слабое прогнозирование, которое по идее должно быть исходной точкой любых стратегий, а также неверное формулирование целей. «Стратегии должны быть ориентированы на решение проблем, а не на оказание определенного объема государственных и муниципальных услуг. Пока очень часто мы получаем „закупочные“ стратегии и бюджеты», — отметил эксперт. Он также подчеркнул, что стратегии в принципе могут работать, только если они являются лидерскими стратегиями или подкреплены наличием команды. В противном случае они остаются на бумаге.

Реагируя на заявление Княгинина о недостатках прогнозирования, Клепач пояснил, что сложность для прогнозов и стратегий представляет «подвешенный» характер многих ранее принятых решений. «Благодаря механизму условно утверждаемых расходов до трети федерального бюджета не распределяется по ведомствам, а остается в распоряжении Минфина России, что позволяет ему реагировать на экономическую ситуацию. В прогнозе такое невозможно. Там сразу закладываются некие решения и оцениваются их последствия», — сказал экономист. Примером может служить и недавнее решение об индексации пенсий на 4% вместо планируемых 12%. «От этого зависят не только параметры бюджета, но и такие показатели, как рост реальных доходов населения, уровень спроса на 2015–2016 годы», — добавил он.

Мнение регионов

Представители Минэкономразвития России не отрицают, что практику реализации закона о стратпланировании можно будет оценить не раньше чем через несколько лет, когда пройдет полный цикл стратегирования. Тем не менее регионы, разрабатывая свои стратегии, уже стараются ориентироваться на новый закон. Так, по словам министра экономики Республики Татарстан А. А. Здунова, закон помог формализовать работу над региональной стратегией, правильно структурировать ее для обеспечения связи с госпрограммами, а через них — с оперативным уровнем принятия решений. В стратегии Татарстана предусмотрен отдельный раздел с перечнем госпрограмм. Стратегия, как и план ее реализации, уже принята, поэтому в государственные программы вносятся необходимые изменения.

Дождавшись принятия Федерального закона № 172‑ФЗ, приступила к разработке своих стратегических документов и Томская область. В марте 2015 года был принят региональный закон о стратпланировании, в мае — утверждена стратегия развития области до 2030 года. «Мы пришли к пониманию, что стратегия — это в большей степени межведомственный инструмент, особенно региональная. Первое, чего необходимо добиться, — координация всех участников процесса стратпланирования и инструментов, имеющихся в их распоряжении. В нашем случае большое значение имела координация промышленников и транспортников», — рассказала председатель комитета стратегического планирования и программно-целевого управления Департамента экономики Томской области Е. А. Бугаева. По ее словам, в областной стратегии предпринята попытка решить две задачи: реализовать приоритеты федеральной политики в регионе и муниципальных образованиях, а также увязать все инструменты министерств и ведомств и инвестпланы крупных корпораций в одном документе. В качестве проблемы Бугаева отметила отсутствие механизма учета региональных приоритетов на федеральном уровне, а также «инфраструктуры» выявления региональных точек роста.

Проблема ресурсов

Пожалуй, самым больным вопросом для тех, кто занимается стратегиями, все последние годы была синхронизация процессов стратегического и бюджетного планирования и ресурсное обеспечение принимаемых документов. Проблема эта, мягко говоря, далека от своего решения. Так, оказалось, что мы не можем адекватно спрогнозировать объем ресурсов, которыми будем располагать всего через несколько лет. Как напомнил экс-министр финансов России А. Л. Кудрин, в ходе разработки КДР‑2020 шли активные споры о том, какой показатель среднегодового роста ВВП закладывать в стратегию — 6% или 4%. В итоге средний рост ВВП в 2008–2015 годах составил около 1%. «Это существенно меняет ситуацию с точки зрения ресурсов, на которые мы сможем рассчитывать. Может быть, еще раньше их надо было перераспределить как-то иначе, например, сосредоточившись на реформах, которые позволили бы в конечном итоге получить более серьезный рост», — отметил Кудрин.

Итак, с одной стороны, в России в принципе не хватает стратегий, обес­печенных ресурсами. С другой стороны, в лучшей форме находится само долгосрочное бюджетное планирование. Госпрограммы, рассматриваемые как мост между бюджетами и стратегиями, также не вполне нереалистичны — по мнению Кудрина, они сегодня сформулированы так, как будто на их реализацию откуда-то появятся дополнительные ресурсы.

По словам заместителя министра экономического развития РФ А. Л. Ведева, закон о стратегическом планировании фактически не начал действовать и цикл планирования в соответствии с ним будет запущен только в 2017 году, после разработки стратегии-2030. По его мнению, процесс разработки стратегии замедлился в связи с кризисом. «Ситуация склоняет всех — и экспертное сообщество, и правительство — к выработке крат­косрочных прогнозов, а не прогнозов на 5–10 лет. В нынешних условиях планировать на принципах стратегического управления сложно. При всем желании удержать стратегическое направление развития мы должны адаптироваться к кризисным процессам и использовать инструменты оперативного планирования», — сказал Ведев. По его словам, сейчас важно задать новые ориентиры на среднесрочную перспективу, в соответствии с которыми будет идти разработк­а долгосрочных программ развития страны. В настоящее время Минэкономразвития России разрабатывает базовый (наиболее вероятный) сценарий; консервативный, в большей степени учитывающий неблагоприятные внешние условия; и целевой. Целевой сценарий предполагает переход российской экономики к устойчивому росту с темпами не ниже среднемировых, снижение инфляции до уровня 4% и рост производительности труда не менее чем на 5%. «Основная концепция целевого сценария — повышение эффективности экономики стимулированием инвестиционного спроса за счет сокращения текущего потребления», — подчеркнул Ведев.

Заместитель министра финансов России А. М. Лавров считает, что при планировании ресурсов бюджета необходимо придерживаться базовог­о сценария, а при планировании деятельности органов власти в рамках госпрограмм и стратегий — целевого. Это значит, что должны одновременно существовать разные варианты прогноза. При этом достижение целей стратегий и госпрограмм должно опираться в первую очередь на регулятивные инструменты и только потом на ресурсы.

По мнению Лаврова, в России переход на программный бюджет состоялся пока лишь формально. Госпрограммы принимались в основном в 2012 году и уже ничему не соответствуют: «В среднем они обеспечены финансированием не более чем на 60–70 процентов. Каждый бюджетный цикл госпрограммы приходится втискивать в эти бюджетные ограничения. От каких-то мероприятий мы отказываемся, какие-то сокращаем», — пояснил Лавров. Клепач назвал профанацией ситуацию, при которой госпрограммы по сути подгоняют под уже принятый бюджет, не меняя их целевые индикаторы. По словам Лавров­а, Минфин России предлагает заново утвердить госпрограммы, но для этого нужна общая стратегия социально-экономического развития: без нее сложно выбрать приоритеты, сформулировать цели и задачи госпрограмм. Второе необходимое условие — понимание объема имеющихся ресурсов. Функцию их описания должен выполнить долгосрочный бюджетный прогноз до 2030 года. Как подчеркнул замминистра, этот прогноз обязательно должен предусматривать потолки расходов госпрограмм.

По мнению директора Института реформирования общественных финансов В. В. Климанова, сочетание бюджетного планирования и долгосрочного планирования социально-экономического развития необходимо, но между двумя этими процессами существует непреодолимое теоретическое противоречие. «С одной стороны, стратегирование должно быть нацелено на развитие, с другой — финансовый орган должен в определенный момент указывать на наличие бюджетных ограничений и сдерживать постановку задач, не обеспеченных ресурсной базой. Но, опять-таки, если при составлении стратегий не ставить амбициозные цели, то развития не будет. Сколько бы мы ни создавали конструкций, это противоречие все равно сохранится», — отметил эксперт. По его наблюдениям, пока в стратегиях разного уровня уделяется очень мало внимания проблеме ресурсных ограничений — в том числе и в новых стратегиях субъектов РФ, принимаемых в соответствии с Законом № 172‑ФЗ.

Климанов также напомнил, что в 2013 году Минфин России уже предпринял неудачную попытку задать стратегические финансовые ориентиры с помощью потолков расходов по всем гос­программам. Если это не получится сделать и сейчас, то, как считает эксперт, всю идеологию стратегического планирования ждет провал. То же самое произойдет, если правительство не откажется от однолетнего бюджета и не продолжит работу над повышением горизонтов бюджетного планирования.

Нельзя исключать, что в новых экономических условиях идеологию стратегического планирования ожидае­т трансформация, и ограниченность финансовых ресурсов приведет к отказу от привычных для России иерархических моделей, больше подходящих плановой экономике и ориентированных на распределение сверху вниз. О необходимости использования более гибких подходов говорили и на Форуме стратегов. Так, Клепач напомнил, что в России идея стратегического планирования рождена регионами и муниципалитетами, их практикой и желанием жить не только сегодняшним днем, и предложил выстраивать систему снизу. Схожее мнение высказал губернатор Томской области С. А. Жвачкин. По его мнению, попытка выстроить вертикальную систему стратегического планирования разбивается об экономическое разнообразие российских регионов.

М. А. ЦУЦИЕВ