В Москве прошло третье мероприятие из цикла научных семинаров «Бюджет как предмет социальных наук», организованное Центром инициативного бюджетирования НИФИ. На семинаре обсуждались вопросы о методах регулирования практики инициативного бюджетирования (далее — ИБ), о формировании поддерживающей инфраструктуры в регионах и о необходимости регулирования проектов ИБ.
По словам руководителя Центра инициативного бюджетирования НИФИ В. В. Вагина, тема ИБ разрабатывается достаточно давно, но только в текущем году накоплен тот потенциал знаний, который позволяет ставить перед учеными, экспертами задачи по выработке некоего стратегического видения направления дальнейшего движения. Вместе с тем активизация процессов внедрения практики ИБ в России требует обсуждения такого вопроса, как развертывание и регулирование институциональной инфраструктуры инициативного бюджетирования в регионах РФ.
Как отметил в своем выступлении руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ, институциональная инфраструктура включает в себя одновременно нормотворческую деятельность и элементы организационной культуры. Сегодня становится актуальным разговор о создании гибкой системы мотивирования к участию в ИБ (патисипаторной практике) региональных и муниципальных властей в рамках уже действующей модели Открытого бюджета. Вагин считает, что ИБ могло бы стать частью рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных. Для этого необходимо пересмотреть рейтинг на предмет его расширения и включения в него данной темы.
Следующий момент — исследовательское сопровождение. «Наш сегодняшний разговор на тему ИБ — это отчасти результат того, что мы начали системно заниматься исследованием такого явления, как инициативное бюджетирование», — подчеркнул Вагин. По его мнению, изучать распространение и регулирование ИБ в субъектах РФ стоит. Также нужен анализ факторов возможных ограничений развертывания данной практики в каждом из регионов, поскольку, несмотря на накопленный объем знаний, сегодня нет целостной картины этого процесса. «Мы знаем, что происходит в отдельных регионах, но целостной картины мы не имеем, — отметил руководитель центра. — Вероятно, пришло время для создания координационных советов по инициативному бюджетированию на федеральном и региональном уровнях».
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных инициативному бюджетированию. Ознакомиться с ней можно здесь.
С подобной инициативой выступает и Н. Ю. Белых, губернатор Кировской области. В этом субъекте РФ развернуто несколько разных практик — программа поддержки местных инициатив, патисипаторное бюджетирование и региональные проекты по софинансированию гражданами расходов на образование и медицинские препараты. Ключевыми же звеньями ИБ должны стать проектные центры, которые смогут обеспечить процедуру участия населения в данной практике. Проектные центры и их консультанты нужны не только для того, чтобы обучать и консультировать граждан, но и для того, чтобы стать носителями той самой культуры патисипаторного участия граждан, следить за этими процедурами, развивать их.
Не навредить!
Что касается нормативного регулирования ИБ, то, по мнению выступающего, этот вопрос требует весьма деликатного подхода. С одной стороны, сегодня есть три элемента, требующих повышенного внимания, регулирования и оформления. Так, при наблюдаемом сегодня росте интереса к ИБ возникает необходимость в оценке эффективности данной практики, что в свою очередь требует разработки методики, критериев и механизмов оценки.
Следующий элемент — определение организационного канона или набора действий, необходимого для запуска механизма ИБ. В случае же отступления от канона участия граждан в реализации проекта можно делать вывод о несовершенстве данного процесса.
Еще один важный элемент — разработка предложений по оптимальной процедуре софинансирования проекта гражданами. Дело в том, что сегодня целая проблема даже не оформление средств софинансирования, а просто внесение их в кассу муниципалитета. Гражданам приходится стоять в очереди, чтобы сдать деньги на проект. Очевидно, эти вопросы требуют вмешательства. В то же время регулирование извне может нарушить тот хрупкий баланс и творческий подход, который мы наблюдаем при развитии ИБ.
Рисунок. Организационный дизайнТо, что данные проблемы требуют деликатного решения, считает и директор департамента бюджетной политики Минфина России И. А. Соколов. По его мнению, в такой ситуации следует придерживаться принципа: не навредить. Необходимо найти баланс между внедрением типовых стандартов, форм и сохранением самостоятельности, некой креативности в процессе инициативного бюджетирования. Никто лучше главы муниципального образования, администрации не знает проблем территории и людей, которые на ней проживают, их менталитета, степени их готовности или неготовности участвовать в тех или иных проектах. Поэтому в данной сфере просто необходимо сохранить свободу выбора. «Мы можем только предлагать направления движения. Но подталкивать, заставлять брать под козырек и бежать исполнять стандарты методик, которые мы собираемся предлагать, не стоит», — считает Соколов. В связи с этим чем богаче будет палитра инструментов и форм развития инициативного бюджетирования, тем легче будет региону, муниципальному образованию вписаться в этот процесс. Исполнительное административное поведение здесь неуместно. «Сохранение свободы выбора — вот действительный элемент демократии», — резюмировал представитель Минфина России.
Элементы инфраструктуры. Предложения Всемирного банка
Дискуссию о развитии институциональной инфраструктуры инициативного бюджетирования продолжил И. Е. Шульга, руководитель программы поддержки местных инициатив Всемирного банка. Он предложил следующую структуру (рисунок). По его мнению, ключевыми элементами инфраструктуры выступают региональные проектные центры, которые будут заниматься сопровождением программ инициативного бюджетирования. Результатом работы такого центра должно стать широкое участие и вовлечение населения в проекты. «Центры — очень важные элементы инфраструктуры. Из-за отсутствия сопровождения все программы инициативного бюджетирования сойдут на нет», — подчеркнул важность данного элемента Шульга. Поэтому очень важно, чтобы центры были именно местными структурами и работали на постоянной основе. К тому же нужно организовать все так, чтобы чиновникам было комфортно работать с этой структурой. «Региональный чиновник и проектный центр — партнеры в этой работе, по-другому не получится, да и не должно быть», — считает представитель Всемирного банка.
Такие центры должны иметь потенциал — реализовывать на местном уровне не только программы ИБ, но и другие существующие сегодня разнообразные практики. Причем проектные центры не придется создавать с нуля, они в том или ином виде уже существуют. В каких-то регионах есть агентства развития, где-то в этот процесс вовлечены вузы. Например, в Тверской области в качестве консультантов работают студенты Тверского государственного университета. При желании каждый регион может с минимальными затратами инициировать такой проектный центр. При этом с самого начала субъекты РФ должны самостоятельно решить проблему с финансированием проектных центров — речь о помощи из центра не должна идти вообще. «Если сейчас регионы не готовы финансировать эти центры, значит, им это не нужно», — считает Шульга.
Поскольку речь идет о широком тиражировании ИБ, то инфраструктура должна включать и такой элемент, как информационно-обучающие площадки. «Доводить информацию из одного центра, например из Москвы, будет достаточно сложно, — считает Шульга. — Нужны информационные площадки для обмена информацией, для проведения общих семинаров. Такие площадки могут существовать на уровне федеральных округов, на них могли бы собираться команды проектных центров из регионов округа и обмениваться опытом, информацией». Несмотря на то что все программы ИБ имеют свою региональную специфику, есть много общих вопросов. В частности, этапность, набор организационных процедур, используемые методики, обучающие материалы для тренингов, юридические вопросы и еще много всего, что можно будет обсуждать на этих площадках.
Очень важна единая координация ИБ. И сверхважно, чтобы на все поставленные вопросы были даны единые варианты ответа. В связи с этим на верхнем уровне структуры предлагается создать некий координационный центр, который должен задавать единый тон в развитии ИБ. В его задачу может входить в том числе консультационное сопровождение региональных проектных центров, обобщение и анализ результатов реализованных в России проектов ИБ, изучение международного опыта и т. д.
Логика структуры, предложенной Всемирным банком, в целом понятна и не вызвала отторжения у экспертов. Лишь один элемент был поставлен под сомнение. Так, по мнению директора департамента бюджетной политики Минфина России И. А. Соколова, лишним звеном в этой структуре является информационно-обучающая площадка, поскольку распространение необходимой информации, обучение — это прямая функция координационного совета.
О. В. ИЗУТОВА
