Регионы поддержат кредитами

Темой интервью директора департамента межбюджетных отношений Минфина России Ларисы Александровны ЕРОШКИНОЙ журналу «Бюджет» стал широкий круг вопросов, связанных с финансовой политикой регионов и мерами по их поддержке, которые рассматриваются на федеральном уровне.

— Лариса Александровна, Минфин России уже располагает данными по исполнению бюджетов субъектов РФ по итогам девяти месяцев 2015 года. Какие тенденции вы бы могли здесь отметить?

— По данным об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за третий квартал текущего года, доходы бюджетов выросли на 8 процентов по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и достигли 6,7 триллиона рублей. Это несколько лучше, чем мы ожидали в целом по году. Наблюдается рост поступлений по всем основным налогам и сборам: по налогу на прибыль — на 14 процентов, по НДФЛ — на 5 процентов, по налогу на имущество организаций — на 12 процентов. В целом поступление налоговых и неналоговых доходов возросло на 9 процентов и составило 5,6 триллиона рублей. Прирост поступления налоговых и неналоговых доходов отмечается в 71 регионе, а снижение — в 12 регионах. На 2 процента (до 1,1 триллиона рублей) увеличились безвозмездные поступления из федерального бюджета. В объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ они составляют 17 процентов.

Что касается расходов, то они составили 6,3 триллиона рублей, рост на 5 процентов, или 276 миллиардов рублей. Отмечу, что расходы на заработную плату возросли на 4 процента, или 74 миллиарда рублей, доля расходов на заработную плату осталась на прошлогоднем уровне (34 процента), в то время как расходы инвестиционного характера выросли на два процента и достигли 488 миллиардов (8 процентов расходов). Профицит консолидированных бюджетов регионов составляет 390 миллиардов рублей (в 2014 году — 158 миллиардов). С дефицитом исполнены бюджеты 48 регионов (против 46 в 2014 году), с профицитом — 35 регионов (против 37 в 2014 году).

— Как в 2016 году с учетом сложной экономической ситуации изменятся объем и структура финансовой помощи регионам?

— Общий объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в 2015 году составит 1,6 триллиона рублей с учетом поправок, принятых в бюджет осенью этого года. Надо отметить, что до конца текущего года регионы получат дополнительную помощь в виде дотаций в сумме около 55 миллиардов рублей. Согласно проекту федерального бюджета на 2016 год трансферты составят 1,6 триллиона рублей, что всего на два процента меньше объема, предусмотренного в 2015 году. При этом объем дотаций и иных межбюджетных трансфертов увеличится, в первую очередь рост затронет основной вид — дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 5,5 процента.

В 2016 году сокращение коснется прежде всего субсидии и составит порядка 12 процентов, при этом объем субсидии в рамках отдельных государственных программ, таких как «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года» и «Развитие здравоохранения», увеличится.

— Насколько активно идет интеграция Республики Крым и Севастополя в систему межбюджетных отношений России?

— Процессы интеграции финансово-бюджетных систем Республики Крым и города Севастополя в бюджетную систему Российской Федерации, в том числе в сфере межбюджетных отношений, находятся на стадии завершения. В настоящее время в субъектах Крымского федерального округа при участии Минфина России готовятся поправки в региональные законы о межбюджетных отношениях с учетом требований Бюджетного кодекса.

Минфин России уже внес в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, предусматривающих необходимость формирования межбюджетных отношений в субъектах Крымского федерального округа на основании единых для всех регионов России принципов и требований, а также отмену ряда других положений, утративших актуальность в связи с реализованными мероприятиями по интеграции. Так, например, начиная с момента формирования проектов региональных и местных бюджетов на 2016 год на территориях Республики Крым и города Севастополя должны также формироваться реестры расходных обязательств, основы налоговой и бюджетной политики, государственные и муниципальные задания. При этом при формировании проектов местных и региональных бюджетов Республики Крым и города Севастополя на 2016 год сохраняется необходимость соблюдения требований, преду­смотренных Бюджетным кодексом для высокодотационных регионов и муниципальных образований, а именно заключение соглашений с конкретным набором мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, направление на согласование в Минфин России проектов законов о бюджете и соответствующих изменений в них.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов Республики Крым и города Севастополя в проекте федерального бюджета на 2016 год предусмотрены средства финансовой помощи указанным регионам в объемах, достаточных для финансирования первоочередных расходов и других принятых расходных обязательств и в целом соответствующих уровню 2015 года. Это является неплохим показателем в условиях действующих бюджетных ограничений.

Отмечу, что уже с 2015 года используется единый подход при распределении межбюджетных трансфертов этим регионам.

— Появилась информация, что в рамках федерального бюджета на 2016 год предполагается увеличить объем бюджетных кредитов регионам. Так ли это?

— Проектом федерального бюджета на 2016 год предусмотрено предоставление бюджетных кредитов в объеме до 140 миллиардов рублей. В связи с необходимостью оказания дополнительной финансовой помощи регионам поправками ко второму чтению проекта бюджета преду­смотрено увеличение объема бюджетных кредитов до 310 миллиардов рублей, из которых 240 миллиардов решением трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений распределены между регионами в целях рефинансирования ранее полученных бюджетных кредитов и частичного замещения рыночных обязательств субъектов РФ, подлежащих погашению в 2016 году. Распределение размещено на официальном сайте Минфина России. Предоставление бюджетных кредитов будет осуществляться уже в первом квартале 2016 года после анализа предварительных итогов выполнения в 2015 году регионами заключенных в 2014–2015 годах соглашений, преду­сматривающих обязательства регионов по долговой политике.

— Долговая проблема регионов продолжает оставаться в центре внимания. Какие механизмы ее решения сегодня предлагаются на федеральном уровне?

— Министерство финансов проводит работу по ограничению объема государственного долга субъектов РФ, а также расходов на его обслуживание. В том числе за счет предоставления бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2015 года № 886 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» внесены изменения в правила предоставления (использования, возврата) бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов на 2015 год. Эти изменения смягчают условия предоставления средств регионам.

Для субъектов РФ, у которых размер дефицита бюджета, утвержденный на 2015 год, по состоянию на 1 января текущего года превышал 10 процентов доходов без учета безвозмездных поступлений, условием является сохранение дефицита бюджета субъекта РФ в 2015 году на уровне, утвержденном на 2015 год по состоянию на 1 января 2015 года. Для регионов, у которых размер дефицита бюджета не превышал указанный 10-процентный порог, — обеспечение дефицита на уровне не более 10 процентов от суммы доходов субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2015 год.

Вторым условием является поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта РФ по государственным ценным бумагам и коммерческим кредитам. К 1 января 2017 года эта доля должна быть доведена до уровня не более 70 процентов от суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, к 1 января 2018 года — не более 60 процентов от суммы доходов без учета безвозмездных поступлений за 2017 год, к 1 января 2019 года — не более 50 процентов от суммы доходов без учета безвозмездных поступлений за 2018 год.

По итогам исполнения бюджета субъекта РФ в 2015–2018 годах дефицит может превысить показатель, установленный соглашением, на сумму изменения остатков средств бюджета субъекта Российской Федерации и поступлений от продажи акций, которые в рамках разработки проекта акта о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ согласованы с Минфином России не учтены в первоначальной редакции закона.

— Изменились ли в 2015 году структура и объем госдолга субъектов РФ?

— Напомню, что по итогам 2014 года государственный долг регионов (без учета Крымского федерального округа) составил 2,1 триллиона рублей (рост к 2013 году на 351,5 миллиарда рублей, или на 20,2 процента). К 1 ноября 2015 года этот показатель составил 2,2 триллиона, то есть за январь — октябрь 2015 года государственный долг регионов вырос на 6 процентов. При этом в 29 регионах отмечено снижение государственного долга на общую сумму 56,5 миллиарда рублей, в 53 регионах — увеличение на 179,1 миллиарда.

У 56 регионов государственный долг превышает 50 процентов их собственных доходов, у 19 регионов — 80 процентов, а у 7 регионов — 100 процентов. Следует отметить, что объем долга по рыночным заимствованиям за январь — октябрь 2015 года сократился на 85,2 миллиарда рублей, или на 6,4 процента, и составил 1,2 триллиона рублей. Государственный долг по бюджетным кредитам, напротив, увеличился на 32,3 процента и составил 856,9 миллиарда рублей. Это связано со значительными объемами предоставления бюджетных кредитов в текущем году — в федеральном бюджете предусмотрено 310 миллиардов рублей.

Конечно, регионам следует сконцентрироваться на взвешенной долговой политике, учитывающей достоверное планирование бюджетов, представление реальных доходных источников, и не планировать в составе источников финансирования дефицита бюджета привлечение бюджетных кредитов, решение о предоставлении которых на федеральном уровне не принято.

— Могут возникнуть случаи, когда отдельные регионы окажутся неспособны выполнять свои обязательства по долгам? И как предотвратить проведение регионами опасной долговой политики?

— Как отмечалось выше, Министерство финансов заключило с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ соглашения о предоставлении бюджетных кредитов, предназначенных в том числе для погашения долговых обязательств регионов. Согласно статье 306.7 Бюджетного кодекса нарушение условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

— Часто ли возникают подобные ситуации?

— По данным проведенного Минфином России мониторинга исполнения в 2014 году условий соглашений, заключенных субъектами РФ в 2014 году, выявлены нарушения у 26 регионов. В соответствии со статьей 306.7 Бюджетного кодекса всеми регионами, допустившими нарушения, задолженность по бюджетным кредитам в полном объеме возвращена в федеральный бюджет. Поэтому регионам очень важно сейчас анализировать выполнение показателей соглашений, чтобы не допустить повторение ситуации с возвратом бюджетных кредитов. Регионам за ряд лет действительно оказана значительная поддержка в части замещения рыночных заимствований. Результатом этого является сокращение расходов на обслуживание долга, которое, по нашей оценке, составит 50 миллиардов рублей в текущем году относительно объемов, предусмотренных в утвержденных бюджетах, и 30 миллиардов рублей в 2016 году.

— Региональные власти часто критикуют институт консолидированных групп налогоплательщиков. Как вы оцениваете результаты его введения? Будет ли что-то пересматриваться в этой части?

— Одной из целей разработки концепции налоговой консолидации являлось предоставление преференций в виде возможности сальдирования в текущем периоде прибыли и убытков участников КГН для создания благоприятных налоговых условий для развития организаций и, как следствие, увеличения налоговых поступлений. Институт консолидации налогоплательщиков, введенный начиная с 2012 года, в целом доказал свою эффективность. Расчет налоговой базы по налогу на прибыль организаций по холдингу в целом, без отдельных расчетов по каждому налогоплательщику, позволил решить проблему справедливого распределения налоговых доходов от налога на прибыль организаций между региональными бюджетами. Были снижены стимулы для применения трансфертного ценообразования участниками КГН с целью минимизации сумм налога. Институт консолидации налогоплательщиков способствует созданию условий для повышения конкуренции среди субъектов РФ, стимулирует регионы работать над повышением своей инвестиционной привлекательности. Он также позволяет минимизировать отрицательные последствия, вызванные «перемещением» налоговой базы между регионами, когда крупными компаниями — участниками холдинговых структур создаются так называемые центры прибыли.

Подчеркну, что в соответствии с Законом от 24 ноября 2014 года № 366‑ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» наложен мораторий на увеличение количества действующих КГН и числа участников действующих КГН до 1 января 2016 года. Также подготовлен законопроект о продлении моратория на создание новых КГН до 1 января 2019 года и предоставлении доступа должностных лиц финансовых органов субъектов РФ к определенным сведениям о налогоплательщиках, входящих в состав КГН, которые в настоящее время составляют налоговую тайну. Это позволит учитывать фактические и прогнозные данные о перераспределении налоговой базы при формировании региональных бюджетов.

В 2012–2014 годах за счет средств федерального бюджета осуществлялось предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в связи с уменьшением поступлений по налогу на прибыль организаций из-за создания КГН. Распределение этих дотаций было произведено между регионами, в которых снижение доходов по налогу на прибыль организаций в связи с созданием КГН превысило один процент собственных доходов консолидированного бюджета и уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превысил более чем в 1,5 раза среднероссийское значение. Общий объем компенсации в течение трех лет составил более 27 миллиардов рублей.

Рисунок. Структура государственного долга  субъектов РФ на 1 ноября 2015 г., % (по данным Минфина России)

С 1 января 2014 года распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ производится по уточненной методике (утверждена постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 года № 670 с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства РФ от 9 декабря 2013 года № 1130), в соответствии с которой при определении налогового потенциала по налогу на прибыль организаций применяется показатель начисленного к уплате налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, вместо показателя прибыли крупных и средних организаций по видам экономической деятельности. Это повысило точность расчета налогового потенциала регионов в связи с изменениями финансовых потоков по налогу на прибыль организаций, обусловленных созданием КГН.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2016 году увеличен на 117,6 миллиарда рублей, или почти на треть по сравнению с 2012 годом. В текущем году преду­смотрено предоставление дополнительных дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в размере 30 миллиардов рублей с учетом влияния создания КГН на доходы бюджетов.

— Региональные власти постоянно выступают с инициативами о закреплении за субъектами РФ каких-то новых доходных источников. Обсуждаются ли они на федеральном уровне?

— Вопросы, связанные с перераспределением доходных источников, на постоянной основе рассматриваются на федеральном уровне. Существующее разграничение доходов между уровнями бюджетной системы произведено исходя из закрепленных за указанными уровнями расходных обязательств. Состав собственных доходов регионального бюджета может быть изменен в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ — это следует из статьи 26.15 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Примером является централизация с 2012 года в федеральном бюджете доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, распределяемых по нормативам между бюджетами субъектов Российской Федерации, в целях обеспечения переданных на федеральный уровень расходных обязательств по финансированию полиции.

Таблица. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ на 2016 г., млрд руб.

Бюджеты субъектов РФ осуществляют затраты на предоставление услуг через МФЦ в соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2011 года № 797. Среди них есть ряд услуг, включая услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти, за которые в соответствии с законодательством предусмотрено взимание не государственной пошлины, а платы, зачисляемой в федеральный бюджет. В связи с этим Минфином России предложено с 2016 года по аналогии с государственной пошлиной плату за совершение федеральными органами исполнительной власти юридически значимых действий в случае подачи в МФЦ заявления и (или) документов, необходимых для их совершения, зачислять по нормативу 50 процентов в федеральный бюджет и 50 процентов — в бюджет субъекта РФ.

— Можно ли ожидать каких-то изменений в этой части на муниципальном уровне?

— В 2012–2014 годах передача с муниципального на региональный уровень полномочий в сфере здравоохранения и дошкольного образования сопровождалась перераспределением отдельных нормативов отчислений от НДФЛ. В связи с существенным изменением организации местного самоуправления с 2015 года произошло перераспределение части доходных источников между видами муниципальных образований и расширены бюджетные полномочия регионов по перераспределению отдельных нормативов отчислений от НДФЛ и единого сельскохозяйственного налога из бюджетов муниципальных районов в бюджеты сельских поселений.

В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные обязательства между всеми уровнями публичной власти, и на их основе закреплены на постоянной основе стабильные доходные источники за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. При определении перечня налогов, подлежащих зачислению в местные бюджеты, учитывались такие принципы, как равномерность размещения их налоговой базы по территории региона, степень мобильности, взаимосвязь налогов с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории. В этой связи в местные бюджеты зачисляются помимо поступлений от уплаты местных налогов поступления от отдельных федеральных налогов: часть от НДФЛ, налоги по специальным режимам налогообложения, отдельные виды государственной пошлины.

Дополнительное расширение налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, за счет федеральных налогов и сборов не будет в полной мере соответствовать вышеуказанным принципам. Оно приведет к тому, что основная их доля поступит в бюджеты высокообеспеченных муниципалитетов, тем самым существенно увеличив разрыв в уровне бюджетной обес­печенности внутри регионов — в первую очередь за счет бюджетов поселенческого уровня, налоговая база которых низка и практически не имеет перспектив значительного роста. Также возможны риски зачетов и возвратов налогоплательщикам сумм излишне уплаченных федеральных налогов по результатам деятельности предприятий. Передача с федерального и регионального на муниципальный уровень нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов может негативно сказаться на доходной части федерального и региональных бюджетов и привести к снижению объемов фондов финансовой поддержки регионов и муниципалитетов.

Таким образом, считаем целесообразным сохранение действующего распределения нормативов отчислений от уплаты федеральных налогов и сборов с сохранением предусмотренных Бюджетным кодексом мер межбюджетного регулирования в виде обязанности или возможности установления регионами и муниципалитетами единых, дополнительных и дифференцированных нормативов отчислений от отдельных налогов и сборов в местные бюджеты. В целом же перераспределение отдельных налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы может осуществляться только исходя из целесообразности такого перераспределения и с одновременной передачей расходных полномочий и (или) наличием компенсирующих такое перераспределение доходных источников.

Отметим, что на федеральном уровне во исполнение майского указа № 601 реализуется поэтапная передача в 2013–2016 годах в местные бюджеты отдельных налоговых и неналоговых доходов, ранее зачисляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. С 2016 года в местные бюджеты будет дополнительно зачисляться 5 процентов платы за негативное воздействие на окружающую среду (согласно оценке 2014 года, объем поступлений составит 1,4 миллиарда рублей).

Стоит также напомнить, что в качестве нового налогового доходного источника муниципалитетов в налоговую систему уже введен торговый сбор, и в настоящее время прорабатывается вопрос о введении курортного сбора в виде дополнительного неналогового дохода.

— Планируется, что в 2016 году регионы получат 53 миллиарда рублей в форме дотации на сбалансированность в качестве компенсации выпадающих доходов, связанных с реформой налого­обложения нефтегазовой отрасли. Методика распределения этих дотаций уже утверждена?

— Подходы к распределению дополнительных дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, направленных на компенсацию выпадающих доходов по налогу на прибыль организаций в связи с изменением налогового законодательства в нефтегазовой сфере, будут рассматриваться на трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений. Распределение указанных трансфертов предполагается в ходе исполнения федерального бюджета в 2016 году с учетом динамики поступления доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Дорогие коллеги-финансисты!

Не успели мы оглянуться, как к своему завершению подошел очередной, 2015 год. Как всегда, для людей нашей профессии он был наполнен новыми событиями, новыми вызовами, проблемами и победами. Мы живем в том же ритме, что и наша страна. Ее заботы — это и наши с вами заботы, такова специ­фика работы финансиста. Поэтому и в наступающем году нам вряд ли стоит надеяться на спокойную жизнь. Уверена, что он окажется не менее насыщенным и интересным.

И все же новогодние праздники — это не только повод задуматься о грядущем, но и возможность обратиться мыслями к своим родным и близким. Важно подарить друг другу минуты радости, которые потом будут подпитывать нас весь год. От всей души поздравляю вас с наступающим Новым годом и Рождеством! Желаю вам здоровья, успехов, оптимизма, взаимопонимания коллег и близких, стойкости для новых свершений!

Л. А. ЕРОШКИНА, директор департамента межбюджетных отношений Министерства финансов России

— Минфин России давно предлагает радикально сократить количество субсидий, предоставляемых регионам. Как и когда будут претворены в жизнь эти планы?

— В рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» стоит задача по уменьшению количества субсидий, предоставляемых субъектам РФ из федерального бюджета в результате их консолидации в рамках государственных программ.

Консолидация субсидий позволит сократить количество административных процедур, которые сопровождают предоставление субсидий, и оптимизировать затраты за счет использования типовых соглашений и проектов повторного применения при софинансировании объектов капитального строительства. В итоге, поскольку предполагается, что консолидированные субсидии будут предоставляться по единым правилам предоставления субсидий, повысится самостоятельность регионов в выборе приоритетных направлений финансирования за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. При этом необходимо повысить ответственность регионов за эффективность использования средств. Вместе с тем следует отметить, что уменьшение количества субсидий не повлечет за собой уменьшения объемов предоставляемых бюджетных ассигнований.

Процесс консолидации субсидий происходит постепенно. В 2014 году были осуществлены первые шаги по укрупнению субсидий: предоставлялась субсидия на реализацию отдельных мероприятий государственной программы «Развитие здравоохранения». Данная консолидированная субсидия сформирована из субсидии на обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечения больных туберкулезом, на профилактические мероприятия и субсидии на закупки диагностических средств для выявления и мониторинга лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С. К 2020 году планируется сократить количество субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, до 66 видов.

Сейчас наибольший интерес в контексте консолидации межбюджетных субсидий представляет Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, в рамках которой в 2016 году предусмотрено 43 из 95 существующих на данный момент видов субсидий. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации указанная работа будет проводиться в рамках формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2017 год.