Стресс, который сегодня испытывает бюджетная система страны, не мог не отразиться на деятельности органов финансового контроля. Изменившиеся макроэкономические условия, новации законодательства ставят перед контролерами вопросы о том, как нужно действовать, чтобы не допустить нецелевого, неэффективного, неправомерного использования бюджетных средств, какие подходы применять при исполнении своих функций, какие методы использовать. Именно в этой связи особую актуальность для российских ревизоров приобретает обмен профессиональным опытом, который на этот раз позволил осуществить прошедший в Самаре Всероссийский форум контрольных органов. В работе форума приняли участие и выступили с докладами первые лица Министерства финансов РФ, руководители и ведущие специалисты органов государственного финансового контроля субъектов РФ.
Бюджет адаптации
Общая ситуация с формированием бюджетов РФ и развитием бюджетного законодательства создает рамочные условия и для рассмотрения узкоспециальных вопросов по государственному контролю. А ситуация такова, что в ближайшее время, как отметил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, не стоит уповать на рост цен на нефть. И проект федерального бюджета, который сверстан на краткосрочный период, является бюджетом адаптации, первым шагом к тому, чтобы сделать бюджетную систему устойчивой, привести ее в соответствие с новыми реалиями.
Если не предпринимать никаких действий, то объем федерального бюджета будет продолжать снижаться. В этой ситуации увеличение налоговых ставок — не выход. Налоговое бремя способно только замедлить экономический рост — бизнес уведет свои доходы в тень. Поэтому, по мнению представителя Минфина России, налоговую нагрузку лучше держать стабильной. Альтернатива — приспосабливать свои расходы к объективно снижающемуся уровню доходов. Прогнозируемые на 2016 год доходы федерального бюджета отстают от показателя текущего года на 2 триллиона рублей. Сократить на аналогичную сумму расходы невозможно, и в проекте федерального бюджета на 2016 год они уменьшены всего на 173 миллиарда рублей (таблица). Этот разрыв, естественно, ведет к увеличению дефицита, который тем не менее в 2016 году нужно удержать на уровне текущего года в 3% ВВП, а к 2019 году ликвидировать путем ежегодного сокращения на 1%. Единственный доступный источник сокращения дефицита — Резервный фонд. То есть политика прежних лет по формированию запасов приносит свои результаты: не нужно существенно сокращать расходы. Тем не менее вопрос о том, какие расходы еще можно оптимизировать, стоит на повестке дня.
Таблица. Основные характеристики федерального бюджета на 2016 г.
№ п/п |
Показатель |
2015 г. Ожидаемая оценка |
2016 г. |
Отклонение 2016 г. (проект) |
||
Закон № |
Проект |
От ожидаемой оценки 2015 г. |
От Закона № |
|||
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 = 5 — 3 |
7 = 5 — 4 |
ВВП |
73 515,0 |
83 208,0 |
78 673,0 |
5158,0 |
-4535,0 |
|
Нефть (долл./барр.) |
53,0 |
100,0 |
50,0 |
-3 |
-50,0 |
|
1. |
Доходы |
13 251,3 |
15 795,5 |
13 738,5 |
-2057,0 |
|
% к ВВП |
18,0 |
19,0 |
17,5 |
-0,5 |
-1,5 |
|
Нефтегазовые |
5879,9 |
8032,0 |
6044,9 |
165,0 |
-1987,1 |
|
% к ВВП |
8,0 |
9,7 |
7,7 |
-0,3 |
-2,0 |
|
Ненефтегазовые |
7371,4 |
7763,5 |
7693,6 |
322,1 |
—69,9 |
|
% к ВВП |
10,0 |
9,3 |
9,8 |
—0,2 |
0,5 |
|
2. |
Расходы |
15 417,3 |
16 271,8 |
16 098,7 |
681,4 |
—173,1 |
% к ВВП |
21,0 |
19,6 |
20,5 |
-0,5 |
0,9 |
|
3. |
Дефицит |
-2166,0 |
-476,3 |
-2360,2 |
-194,2 |
-1883,9 |
% к ВВП |
-3,0 |
-0,6 |
-3,0 |
0,0 |
-2,4 |
|
Источники финансирования дефицита федерального бюджета |
2166,0 |
476,3 |
2360,2 |
194,2 |
1883,9 |
|
в том числе: |
||||||
4. |
Использование средств РФ и ФНБ |
2632,3 |
21,9 |
2148,9 |
-483,4 |
2127,0 |
5. |
Иные источники |
-466,3 |
454,4 |
211,3 |
677,6 |
—243,1 |
В изменившихся экономических условиях необходимо все большее значение уделять контролю за эффективностью использования бюджетных средств. К примеру, пристального внимания требуют бюджетные инвестиции, взносы в уставные капиталы компаний, если они не используются для достижения тех целей, на которые выделены, а крутятся на депозитах банков. Заслон проявлениям такого неэкономного отношения к бюджету со следующего года поставят органы Федерального казначейства, через счета которых будут проходить вышеуказанные трансферты. Что же касается ранее выданных, но неиспользованных по назначению бюджетных средств, то государственным корпорациям и иным юридическим лицам будет предложено сформировавшийся на 1 января 2016 года остаток перечислить на счета органов Федерального казначейства. При этом будет предусмотрена:
возможность принятия федеральным органом исполнительной власти, предоставившим указанные средства, решения об их использовании на ранее установленные цели либо иные цели, предусмотренные федеральным законом о бюджете;
возможность перечисления остатков средств в доход федерального бюджета в случае отсутствия решения исполнительного органа власти до 1 июля 2016 года.
Определимся с понятиями
Финансовые контролеры должны настроить свою деятельность в соответствии с заданными условиями: и экономическими, и законодательными. Но большинство проблем правоприменения связано с неправильным, несистемным использованием терминологии, это порой и мешает выстраивать эффективную работу. В частности, необходимо определиться с самим понятием «финансовый контроль». И сделать это нужно на этапе подготовки закона о государственном (муниципальном) контроле, который, как считает Минфин России, должен стать кодексом контрольной деятельности и объединить в себе все уже существующие регламентирующие контрольную деятельность нормы. Дело в том, что по сути своей финансовый контроль включает в себя и налоговый, и банковский, и валютный, поэтому вид контроля, который, в частности, осуществляют органы государственного финансового контроля, правильнее бы было назвать бюджетным. Это более точно соответствовало бы его функционалу, сфере применения и описанию в бюджетном законодательстве.
Метод светофора
Необоснованным расходным обязательствам соответствует «красный свет» — в этом случае выставляется требование на предоставление дополнительных обосновывающих документов. Расходным обязательствам, в отношении которых были установлены определенные бюджетные риски и которые взяты службой на контроль до момента отработки рисков, присваивается «желтый свет». И наконец, расходным обязательствам, в отношении которых была подтверждена эффективность их реализации и обоснованность бюджетных расходов (в том числе и по итогам устранения выявленных нарушений и замечаний, выполнения рекомендаций) Госфинконтроль дает «зеленый свет».
Инновационные подходы
В работе форума приняли участие представители финансового контроля исполнительной власти регионов. Они делились уже наработанными методиками проведения контрольной работы, ставили проблемы, которые требуют разрешения. В частности, руководитель Службы государственного финансового контроля Самарской области О. А. Михеева рассказала об инновационных подходах к осуществлению своей деятельности. В схематичном виде работа самарского финконтроля базируется на нескольких китах. Это использование принципа светофора при определении объектов, в отношении которых необходим пристальный контроль, создание и ведение так называемых карт истории болезни и лечения пациента, составленных на этапе предварительного контроля и применяемых при постконтроле. Сюда же относится и сотрудничество с институтами гражданского общества, реализация принципа неотвратимости наказания и др.
В частности, участников форума заинтересовали принципы осуществления контроля при планировании расходов. «Что мы делаем? Мы анализируем расходные обязательства бюджета — как вновь принимаемые, так и действующие (путем проведения обследования проектов правовых актов и соответствующего обоснования) — на предмет их обоснованности и эффективности. В результате выявляем завышение стоимости расходных обязательств, определяем риски резервирования бюджетных средств, необоснованные объемы финансирования и включаем „светофор“», — рассказала Михеева.
Результат — возврат средств в областной бюджет путем оптимизации стоимости расходных обязательств, перераспределения их на иные приоритетные направления расходов, устранения бюджетных рисков.
Информационное сопровождение
В условиях реформации системы внутреннего государственного контроля, наделения контрольных подразделений новыми функциями, необходимости создания действенного ведомственного контроля, у ревизоров всех уровней возникает острая потребность иметь площадку для обмена мнениями, опытом, совместного поиска решения насущных проблем.
Сегодня такую площадку предложил издательский дом «Бюджет», который в августе этого года выпустил в свет первый номер журнала «Финконтроль». Генеральный директор издательства В. Л. Осипов отметил, что журнал «Финконтроль», инициатором создания которого стали в том числе и руководители контрольных органов, способен обеспечить потребность в обмене информацией и транслировании новых идей и передовых методик. Но выпуск узкоспециализированного печатного издания — это только начало пути в направлении повышения открытости контрольной деятельности. «Коллектив ИД „Бюджет“, — сказал Осипов, — зная о все возрастающих потребностях финансовых контролеров в площадке, на которой участники могли бы не только знакомиться с новеллами законодательства и методологией, но и дискутировать в режиме онлайн, проводить конкретные тематические обсуждения и эффективно коммуницировать, принял решение создать на базе наших информационных ресурсов, а именно на базе сайта rufincontrol.ru, полноценную блогосферу именно для специалистов государственного (муниципального) финансового контроля».
Кроме того, руководитель издательского дома подчеркнул, что идея представителей контрольных органов о создании профессионального сообщества имеет право на реализацию и будет работать на совершенствование финансового контроля. При этом обеспечить информационное сопровождение деятельности сообщества контролеров сможет ИД «Бюджет», имея для этого все необходимые инструменты.
Не допустить подмены понятий
О проблемах организации внутреннего финансового контроля, которому сегодня так много уделяется внимания, рассказала начальник отдела контрольно-ревизионной работы Министерства финансов Республики Алтай Р. В. Оинчинова. В Республике Алтай, которая является высокодотационным регионом, штатная численность ГРБС очень небольшая, в силу этого создать подразделения внутреннего финансового контроля и аудита для многих представляется сложным. Кроме того, некоторые министерства передали функции по ведению бухгалтерского учета и отчетности своим вновь созданным подведомственным казенным учреждениям. Например, из состава Министерства здравоохранения Республики Алтай выведены экономический и контрольный отделы. В ведомстве просто физически отсутствуют люди, которые могли бы заниматься внутренним финансовым контролем. Получается, что контролеры казенного учреждения осуществляют надзор за деятельностью таких же подведомственных организаций. Проблем добавляет и тот факт, что контрольный орган исполнительной власти субъекта находится в структуре финансового органа.
«Мы имеем массу плюсов от такого своего положения, — признал руководитель отдела контрольно-ревизионной работы. — У нас есть доступ ко всей информационно-правовой базе финоргана. Мы в любой момент можем обратиться в другие отделы, которые работают с ГРБС, за консультацией. К проведению проверок муниципальных образований можем привлекать специалистов из отдела межбюджетных отношений и сотрудников других подразделений, чья помощь нам на данный момент нужна. Но есть и большой минус — существует риск подмены понятий внутреннего государственного финконтроля на контроль самого финансового органа, потому как в любом случае мы действуем в интересах Минфина».
Из-за нахождения контрольного органа в составе финансового возникают проблемы с реализацией результатов проверок. При выявлении нарушений использования средств республиканского бюджета отдел контрольно-ревизионной работы должен направить уведомление о применении бюджетных мер принуждения на имя руководителя финоргана и за подписью руководителя контрольного органа. Получается, что уведомление министр финансов должен направить сам себе. Сейчас такие уведомления на имя министра финансов подписывает начальник отдела контрольной работы, что не в полной мере соответствует законодательству.
Большие вопросы вызывает и проверка самого Минфина России. Структурное подразделение, с одной стороны, не может включить такое мероприятие в план контрольной деятельности, но при этом, с другой стороны, в любой момент рискует услышать вопрос, например, от прокуратуры, почему региональное Министерство финансов, которое также является получателем бюджетных средств, не подвергается контролю.
С. В. МАРТЫНЕНКО