О повышении эффективности расходования бюджетных средств на науку, механизмах оценки результативности деятельности научных организаций и необходимости внедрения новых инструментов оценки мы поговорили с Ольгой Викторовной БОГАЧЁВОЙ, руководителем Центра бюджетной политики НИФИ.
— Ольга Викторовна, как вы оцениваете существующий механизм повышения эффективности бюджетных расходов научных учреждений? В чем его главные недостатки?
— Должна сказать, что за последние пять лет много интересных вещей произошло и происходит именно в сфере совершенствования механизма повышения эффективности государственных расходов на науку. В чем, собственно говоря, это проявляется, каковы ростки нового, прогрессивного? Сегодня в государственных расходах на науку увеличивается доля средств, распределяемых на конкурентной основе. Это прежде всего гранты, которые выделяют различные научные фонды, и система государственных закупок. Доля бюджетных средств, выделенных в виде грантов, с 2011 по 2013 год увеличилась с 3 до 6 процентов. Что касается государственных закупок, то их доля выросла с 17 до 19 процентов. В целом в составе государственных расходов конкурентные механизмы финансирования науки достигают 26 процентов.
Кроме того, сегодня мы отмечаем и изменения, касающиеся государственных заданий. Они преобразуются содержательно. В госзадания стали вводить элементы конкурсности, показатели результативности. Начали заранее формировать тематические планы, при этом составляют их уже по проектам. Вводятся формализованные порядки контроля за данными планами и предпринимаются попытки увязки каждого проекта со сметой. Это совершенно новое явление, которое позволит усилить связь между бюджетными ассигнованиями и результатами научной деятельности.
Также сегодня вводятся независимые экспертные оценки результатов научной деятельности. Раньше такого не было в принципе, сегодня это ростки нового и прогрессивного. Другое дело, что эти ростки, к сожалению, не носят общего характера и не стимулируют повышение качества научных исследований. Да, отдельные органы исполнительной власти, например Минобрнауки России, своим положением о государственном задании на выполнение научно-исследовательских работ вводит базовую и конкурсную часть госзадания, предусматривает показатели оценки результатов и так далее. Однако цели, которые ставятся в данном случае, в большей степени направлены на выполнение майских указов президента, а не на стимулирование научной деятельности.
Эту же ситуацию мы наблюдаем и с системой оценки результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, принятой в 2009 году. Сегодня произошли существенные подвижки. Усовершенствовались процедуры оценки, они стали более прозрачными, введен мониторинг. Но проблема в том, что действующая система оценки результативности направлена на совершенствование управленческих решений, а не на повышение качества научных работ. Причем существующей методикой недовольна и академическая среда. Параметрические показатели и оценка, основанная исключительно на научно-количественных показателях, не позволяют оценить содержание работы, раскрыть специфику научной отрасли.
Безусловно, все то, о чем я говорила выше, — меры очень важные, но они не создадут прорывного толчка в развитии науки. Сегодня требуется дополнить действующий механизм повышения эффективности бюджетных расходов другими инструментами.
— Какие инструменты, на ваш взгляд, позволили бы решить данную проблему?
— В поисках решения мы обратились к международному опыту. Было изучено много практик. Мы искали наиболее удачные примеры, которые можно было бы адаптировать к российской среде. Нас привлек опыт Великобритании. Эта страна уже более 20 лет работает над увязкой бюджетного финансирования с показателями результатов научной деятельности. Следует заметить, что наработки Великобритании были положены в основу систем оценок, сформированных в Новой Зеландии, Гонконге, Австралии.
Опыт Соединенного Королевства основывается прежде всего на расчете такого показателя, который можно было бы включить в формулу расчета бюджетных ассигнований, и, таким образом, привязать динамику роста бюджетных ассигнований к данному показателю. Мы назвали его репутационным индексом. Он отражает уровень научных исследований в конкретных научных учреждениях и определяется на основе количественных показателей результатов и/или экспертного заключения. На наш взгляд, этот инструмент может быть успешно внедрен в России.
— Как рассчитывается этот индекс?
— Репутационный индекс рассчитывается как доля научных результатов в общем объеме научной деятельности учреждения, соответствующая высшим уровням шкалы оценки, а также как суммарная величина взвешенных балльных оценок результатов научной деятельности по оцениваемым научным дисциплинам. Мы считаем, что высшим уровнем шкалы нужно считать мировой уровень и выше мирового. Следует отметить, что экспертиза должна производиться по учреждениям, но единицей измерения является специальность. То есть репутационный индекс присваивается учреждению не как таковому, а по конкретным специальностям.
Данный механизм позволит обеспечить финансовое стимулирование передовых научных организаций в рамках выполнения государственного задания без изменения общего объема бюджетного финансирования научной деятельности. То есть часть государственного задания — мы предлагаем пять процентов — будет распределяться в соответствии с величиной репутационного индекса между теми научными учреждениями, которые его получили.
— Какие принципы вы закладываете в оценку результативности для расчета репутационного индекса?
— Проведение оценки результативности для расчета репутационного индекса основывается на нескольких принципах. Во-первых, получение данного индекса должно быть основано исключительно на добровольности. Это очень важный момент. Мы понимаем, что уровень многих учреждений не позволит им получить репутационный индекс, если они не готовы к этому. Только благодаря добровольности можно сохранить стимул для тех учреждений, которые пока не готовы получить индекс, но у них будет стремление к повышению качества своей научной деятельности, с тем чтобы выйти на этот уровень.
Во-вторых, экспертная оценка. Мы солидарны с рабочей группой ФАНО, которая также считает, что только упор на экспертную оценку может обеспечить более правильную оценку результативности, чем параметрические показатели. Признаться, формирование экспертного совета — сложная задача, и мы боялись, что это будет самым тонким местом в нашей методике. Но теперь, когда ФАНО начало формировать корпус экспертов, а сегодня идет очень активное формирование экспертных советов, мы уверены, что эта методика жизнеспособна.
— По каким направлениям будет осуществляться оценка результативности?
— Отбор направлений оценки, используемых для расчета репутационного индекса, — важный момент. И сами направления, и система показателей не должны быть чрезмерными. Они обязаны быть достаточными для того, чтобы оценить качество исследования, но не должны охватывать в целом деятельность учреждения. Такими направлениями можно считать:
- научную активность. Подразумевается число публикаций организации, индексируемых в российских и международных информационно—аналитических системах научного цитирования, цитируемость публикаций организации и т. д.;
- кадровую обеспеченность. Численность работников, выполнявших исследования и разработки, в том числе: магистров, кандидатов и докторов наук. Число докторских и кандидатских диссертаций, защищенных работниками научной организации в отчетный период, и т. д.;
- финансирование НИОКР. Данный элемент вводится не для того, чтобы оценить, достаточно или нет финансируются исследовательские работы, а чтобы показать, насколько конкурентный механизм финансирования используется. То есть сделана попытка рассмотреть учреждение в его возможностях быть конкурентоспособным;
- научный престиж. Это значимый показатель, поскольку он раскрывает заслугу научных исследователей, участвующих в работе;
- коммерциализацию и прикладное значение результатов исследования (эффект применения). Очень важное направление, но, к сожалению, сегодня мы не можем глубоко в него погрузиться, поскольку находимся еще не на той стадии.
В методике интересно то, что удельный вес имеет не только каждый показатель в своей группе, но и каждое направление. Понятно, что удельный вес прикладного значения результатов исследования выше, чем удельный вес финансирования НИОКР. Важно заметить, что, предлагая новые механизмы, мы не предлагаем отойти от принятой сегодня оценки результативности. Со временем наши научные учреждения обретут большую самостоятельность в управлении, и существующая сегодня оценка потихоньку отдрейфует к оценке менеджмента, то есть к той цели, которая, собственно, и ставится перед ней.
Подготовила М. И. КУЛЬКОВА
