Инвестиции в трубу

Рынок услуг ЖКХ в России оценивается в 4 триллиона рублей в год, однако частные инвестиции в него приходят совсем не в том объеме, в каком хотелось бы. Изношенные фонды — одна из главных проблем, с которой сталкиваются предприятия отрасли, и одна из основных причин недостаточного качества услуг и высокой стоимости их для населения. Кроме прочих инструментов привлечения средств, ставка делается на концессию — передачу инвестору объектов ЖКХ для развития и модернизации.

Верное направление

Об использовании инструмента концессии в ЖКХ говорят с 1990‑х г­одов, но в последние два года, если верить статистике, в данной сфере заметен значительный скачок. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ также считает концессию очень перспективным направлением. Как заявил в ходе форума «Частные операторы коммунальной инфраструктуры» (состоялся в Москве в конце октября) заместитель главы ведомства А. В. Чибис, без частного капитала рынок ЖКХ модернизировать просто невозможно. К основным механизмам привлечения частного капитала в отрасль он отнес долгосрочное тарифное регулирование, концессионные соглашения, административную и финансовую поддержку.

Что касается собственно концессии, то, по его словам, она выбрана как совершенно верное направление, что подтверждают цифры. На 1 сентября 2015 года в России было создано 452 концессии, и большая часть соглашений приходилась на ЖКХ. На начало 2015 года распределение концессионных соглашений по уровням власти сложилось следующим образом: более 80% пришлось на муниципалитеты, 16% — на регионы, остальное — на федеральный уровень.

Ожидается, что в ближайшее время число концессий в ЖКХ вырасте­т. По поручению Президента России В. В. Путина в концессионные соглашения должны быть переданы все неэффективные коммунальные объекты. В настоящее время в каждом регион­е действует своя дорожная карта развития ЖКХ, и по результатам анализа этих документов Минстрой России признал неэффективными треть унитарных предприятий в этой сфере.

По словам Чибиса, по всем из них уже утверждены планы передач­и в концессию. В общей сложности было объявлено более 900 конкурсов. К 2020 году в концессионные соглашения планируется передать уже 80% таких предприятий. Фактически через четыре-пять лет в стране должен произойти почти полный переход на концессионное управление в сфере ЖКХ.

Всего же по инвестпрограмма­м регионов, концессиям и долгосроч­ны­м тарифным договорам заклю­чено уже 5,7 тысячи соглашений. Их отраслевая структура такова: 3201 документ приходится на теплоснабжение, 1509 — на водоснабжение, 1020 — на водоотведение. По уже заключенным соглашениям инвестиции должны превысить 431 миллиард рублей. Только к концу года, по оценке Минстроя России, в отрасль должно прийти 130 миллиардов.

Роста числа концессий в Минстрое России ждут также за счет трансформации в концессии договоров аренды инфраструктурных объектов. В стране насчитывается 15 тысяч таких договоров. На настоящий момент регионам поставлена задача проработать этот вопрос, о сроках реализации пока не сообщалось.

А как у них?

За рубежом концессию иногда называют лучшим способом по повышению эффективности управления. В связи с этим она крайне популярна, в том числе для привлечения инвестиций в сферу ЖКХ. В мировой практике концессия и ГЧП иногда воспринимаются как синонимы.

В США применение концессии, по некоторым данным, позволяет муниципалитетам сэкономить до 50% бюджетных средств, необходимых для предоставления услуг ЖКХ. Приведем два интересных примера зарубежных проектов в этой сфере.

Так, в 1999 году в колумбийском городе Монтериа на 20 лет была передана в концессию система водоснабжения и канализации. Концессионером города с населением около 300 тысяч человек стал испанский консорциум FCC. Для этого был проведен международный тендер.

Аналогичное решение было применено в Сиднее. Там целью было улучшение качества питьевой воды. В 1992 году был проведен международный тендер для строительства и эксплуатации четырех фильтровальных станций. Победил консорциум под руководством французской компании Suez Lyonnaise des Eaux. Инвестиции и стоимость эксплуатации были полностью покрыты за счет тарифа, который зависит от объема потребленной воды. При этом станции стали производить воду даже лучшего качества, чем требовалось.

Государственное финансирование

Одна из основных мер поддержки рынка концессий — государственное финансирование и субсидирование. В ближайшие пять лет государственные инвестиции в инфраструктуру ЖКХ должны составить 500 миллиардов рублей. В первую очередь речь идет о таких направлениях, как теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, обращение с твердыми бытовыми отходами.

К ноябрю текущего года программа государственного субсидирования концессий в ЖКХ была согласована и передана в Правительство России. Документ предполагает, что частные компании, инвестирующие в отрасль, смогут рассчитывать на субсидии по процентным ставкам по кредитам. Государственные вложения позволяют снизить эффективную процентную ставку до 12%.

Для населенных пунктов с численностью менее 250 тысяч человек предусмотрены еще более масштабные меры. Ожидается, что 60% финансирования концессионных объектов возьмет на себя федеральный бюджет, еще 20% — региональный. Сам инвестор будет должен вложить оставшиеся 20%. В настоящее время в России насчитывается более тысячи таких населенных пунктов, в них проживает более 40% населения страны.

Предпринимаемые меры должны принести отрасли инвестиции, снизив тарифную нагрузку на население, и дополнительно простимулировать муниципалитеты заниматься развитием сферы ЖКХ. По словам Чибиса, реальные примеры доказывают, что доходность инвестиций в ЖКХ может достигать 20–28% даже без учета программ господдержки, которые только планируется запустить. Немногие отрасли в российской экономике сейчас демонстрируют такие показатели наравне со стабильным спросом, считает замминистра.

В ожидании инициатив

Передача концессионерам неэффективных муниципальных предприятий или сдаваемых в аренду объектов предполагает, что инициатором концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет. Фактически госслужащие определяют, для какого проекта необходимы инвестиции, какие услуги и на каких условиях должен оказывать частный бизнес. Однако у такой схемы есть альтернатива — с предложениями по проектам могут выступать и сами инвесторы.

В мае текущего года вступили в силу поправки в Закон от 21 июля 2005 года № 115‑ФЗ «О концессионных соглашениях», которые внедряют механизм частной инициативы в концессионное законодательство. В соответствии с документом инвесторы, способные подтвердить возможность привлечь финансирование в размере не менее 5% от объема вложений, необходимых для реализации проекта, могут предложить государству заключить концессионное соглашение без проведения конкурса.

Концедент обязан в течение десяти дней после принятия решения о возможности заключения концессионного соглашения разместить на своем официальном сайте информацию об этом. В течение 45 дней другие заинтересованные инвесторы имеют право подать заявки на то же соглашение, и тогда потребуется проведение конкурса.

Эксперты высоко оценивают потенциал частной инициативы в концессии. Согласно докладу Центра развития государственно-частного партнерства (составлен вместе с группой Vegas Lex при поддержке Министерства экономического развития РФ) механизм частной инициативы сокращает сроки подготовки и заключения концессионного соглашения, а также экономит средства государства.

В целом большинство респондентов, опрошенных авторами доклада, положительно оценивают введение механизма частной инициативы. В связи с тем что концессия остается основным способом реализации ГЧП, интерес к частной инициативе достаточно высок. Однако существующая регламентация требует дальнейшего совершенствования, в том числе путем принятия подзаконных актов, так как на ряд вопросов законодательство пока не дает ответов.

Так, не понятно, как определить, какой орган будет осуществлять полномочия собственника в отношении объекта соглашения. Также участникам исследования предлагалось ответить, следует ли законодательно установить компенсации для инициатора концессии, если был проведен конкурс и в итоге был выбран другой концессионер. Большинство отметило, что это соответствует передовым зарубежным практикам.

Доклад Центра развития ГЧП дает рекомендации регионам по внедрению механизма частной инициативы в концессии у себя. Субъектам РФ необходимо закрепить порядок межведомственного взаимодействия при рассмотрении частной инициативы, если она носит межведомственный характер. Также предстоит работать над повышением компетентности специалистов органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований в части рассмотрения предложения о заключении концессионного соглашения и объективности его оценки. Для этого, считают авторы доклада, нужно преду­смотреть комплекс образовательных мероприятий.

Как финансовая группа в водопровод вложилась

Уже есть успешные примеры реализации концессии в ЖКХ в регионах. Один из них, по мнению Минстроя России, внедряется в Волгограде. В июне 2015 года администрация Волгограда и победитель конкурса ООО «Концессии водоснабжения» заключили договор, согласно которому концессионер в течение 30 лет обязуется оказывать услуги водоснабжения и водоотведения. В течение первых трех лет компания должна инвестировать 7 миллиардов рублей, общая стоимость проекта составляет 58 миллиардов. Срок окупаемости инвестиций составляет 15 лет при внутренней норме доходности 18,5%. При этом МУП «Горводоканал города Волгограда» продолжит свою деятельность в качестве оператора объектов и сетей водоснабжения и водоотведения на основании договора технического обслуживания.

В данном примере интересна сама процедура конкурса. Она состояла из двух этапов. Сначала комиссия провела публичный расчет дисконтированной выручки каждого из участников. На втором этапе конкурсные предложения были оценены по десяти критериям. Например, среди параметров был уровень аварий и засоров на удельную протяженность канализации, число удельных перерывов в подаче воды, удельный расчет электро­энергии и другие.

Еще один позитивный пример — концессия в Воронеже, где сети водоснабжения были переданы крупнейшему профильному частному оператору, компании «Росводоканал» (занимает около четверти российского рынка частных водоканалов и обслуживает свыше 5 миллионов человек; c 2003 года входит в состав «Альфа-групп», крупнейшим активом которой является Альфа-банк). К 2013 году, когда был заключен концессионный договор, долг от управления городским водоканалом составлял 800 миллионов рублей. Частному концессионеру удалось избавиться от долгов и начать привлекать инвестиции. Общий объем вложений к 2016 году должен составить 2 миллиарда рублей. Только за первые два года концессии аварийность сетей снизилась в три раза, удельный расход электроэнергии по водоснабжению уменьшился на 27%. На 3% упала потеря воды, число засоров снизилось на 20%.

Сейчас многие регионы связывают с концессией большие надежды. Так, Свердловская область планирует в рамках концессионных соглашений привлечь инвестиции на развитие 8,6 тысячи коммунальных объектов. В настоящее время власти муниципалитетов региона проводят инвентаризацию и технические обследования структур, планируемых к передаче по концессионным соглашениям, а также разрабатывают конкурсную документацию и проекты самих соглашений.

В области уже заключено 13 концессионных соглашений в отрасли ЖКХ на территории 11 муниципальных образований. Они охватывают такие сферы, как водоснабжение, производство тепла и электричества, обращение с твердыми коммунальными отходами. Объем частных инвестиций в проекты превышает 1,4 миллиард­а рублей. В ближайшее время планируется подписать еще шесть соглашений, в муниципалитетах уже объявлены необходимые конкурсы.

Однако в регионе обращают внимание и на успех еще одного направления ГЧП — государственных гарантий. Их применение позволило реализовать проект по расширению головных сооружений водопровода Екатеринбурга. При общей стоимости проекта в 10,8 миллиарда рублей правительством области были предоставлены гарантии на 750 миллионов.

Альтернатива концессии?

В Центре развития ГЧП считают, что необходимо развивать инструмент инфраструктурных облигаций. Сейчас этот рынок оценивается всего в 60 миллиардов рублей. Например, так строится платная автомобильная дорога Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге.

Однако, по словам вице-премьера А. В. Дворковича, в целом идея применять инфраструктурные облигации правильная, но сейчас она сталкивается с серьезным препятствием в виде инфляции. При росте цен на уровне более 10% в год необходима ставка доходности облигаций в 15–16%, что неподъемно для инфраструктурных проектов.

Есть и другие решения

Несмотря на государственную поддержку, по мнению экспертов, объ­емы реальных соглашений пока ниже потенциала рынка. Центр развития государственно-частного партнерства считает, что рынок по инвестиционным программам регионов, концессиям и тарифным соглашениям оценивается в 1,5 триллиона рублей. По словам председателя правления центра П. Л. Селезнёва, ГЧП становится все популярнее среди региональных властей, но качество самих соглашений иногда оставляет желать лучшего.

Качество проектов нужно улучшать, заявил он на уже упомянутой конференции «Частные операторы коммунальной инфраструктуры». По мнению Селезнёва, необходима независимая экспертиза ГЧП и концессионных проектов. У Федеральной антимонопольной службы России возникает много вопросов к проведению конкурсов из-за злоупотреблений на местах.

В Минстрое России уже занимаются решением этой проблемы. В ведомстве следят за проведением соответствующих конкурсов. Необходимое поручение дал вице-премьер Д. Н. Козак. В свою очередь, главной проблемой при привлечении частных инвестиций в ЖКХ является инертность местных властей, и необходимо мотивировать коллег в регионах к данной работе, считают в Минстрое России.

Ранее Чибис говорил, что 15 ре­ги­онов демонстрируют полную неготовность к применению механизмов ГЧП (в том числе концессии), предпочитая сохранять в целом неэффективную практику МУП. В качестве негативного примера приводился конфликт вокруг ООО «Краснодар Водоканал». Данное предприятие работало в регионе около девяти лет и вложило в инфраструктуру 3,5 миллиарда рублей, однако власти неожиданно расторгли с ним договор аренды систем водоснабжения и водоотведения. Городские власти, в свою очередь, объясняли свои действия тем, что компания не выполнила взятые на себя обязательства по инвестиционным программам.

Очевидно, что подобные ситуации значительно повышают риски инвесторов, собирающихся вложить деньги в отрасль. Также развитие отрасли тормозят неплатежи и низкие темпы роста тарифов. Из-за этого многие предприятия, вкладывающие средства в инфраструктуру, демонстрируют отрицательную рентабельность. Чибис на Инвестиционном форуме в Сочи-2015 говорил, что прибыль предприятий отрасли на уровне 5% является одной из стратегических целей.

Видимо, в ближайшем будущем вопрос с тарифами будет решен. Как заявлял в сентябре министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации М. А. Мень, в долгосрочные тарифы по водоотведению и водоснабжению уже заложена прибыль на уровне 5%. В ближайшее время аналогичные решения будут приняты и для теплоснабжения.

Другие спикеры обращают внимание не только на проблемы с механизмом реализации концессии, но и на недостатки этой системы как таковой. Так, первый заместитель председателя комитета Госдумы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Е. Л. Николаева говорила в своих интервью, что концессия является только одной из форм ГЧП, при этом самой жесткой и обязывающей.

Законодатель заострила внимание на двух основных проблемах. Во-первых, выставляя на конкурс концессионный объект, муниципалитет должен провести масштабные подготовительные работы, средств на которые часто не хватает. Также нет и необходимых компетенций. Во-вторых, предприниматели не имеют инструментов для установления права частной собственности на объект: они должны за счет эффективного управления в определенный срок окупить инвестиции в инфраструктуру, получить прибыль, а потом вернуть его собственнику (муниципалитету, региону, Федерации). Многим так работать просто неинтересно.

По словам Николаевой, необходимы более гибкие механизмы в рамках государственно-частного партнерства. В концессии также есть опасность и для государства: существует опасность, что недобросовестные предприниматели не реализуют взятые на себя инфраструктурные обязательства. В итоге пострадают жители, а также собственник, получивший по завершению концессии изношенный объект. Поэтому за концессионерами необходим тщательный государственный контроль.

Так или иначе, но дискуссию об эффективности концессии и о том, смогли ли выстрелить меры поддержк­и, можно будет продолжить только в марте 2016 года. К 1 марта Минстрой России должен подготовить доклад по трансформации в концессионные соглашения неэффективных МУП и договоров об аренде объектов ЖКХ. Документ будет содержать и сведения о том, справляются ли регионы с возложенными на них обязательствами по привлечению частных капиталов в одну из самых проблемных сфер экономики.

К. В. ОВЧАРУК