По горячим следам питерского Форума стратегов мы поговорили с одним из ведущих экспертов в области стратегического планирования, доктором экономических наук, профессором, директором Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре Борисом Савельевичем ЖИХАРЕВИЧЕМ.
— Борис Савельевич, многие регионы сейчас актуализируют свои долгосрочные стратегии развития. По вашим наблюдениям, чем им приходится руководствоваться в первую очередь — стремлением выполнить формальные требования Федерального закона № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «вписаться» в федеральные программы или же действительно спланировать свое развитие на
— По идее здесь не должно быть противоречия. Можно реально спланировать свое развитие на 15 лет вперед, вписаться в федеральные программы, создать основу для региональных государственных программ и при этом суметь выполнить требования закона. Однако для этого нужно выполнить много предварительных условий. Во-первых, нужны ресурсы времени и финансов для организации планирования, привлечения профессионалов. Во-вторых, требуются более четкие посылы с федерального уровня — как в виде стратегии России и отраслевых стратегий, так и в виде методических пояснений к закону о стратегическом планировании. И, конечно, важно, чтобы вообще было во что вписываться. Состояние экономики сейчас таково, что рассчитывать на большие федеральные ресурсы для развития не приходится.
Если говорить о реальных приоритетах, то на месте губернатора-прагматика я бы требовал от подчиненных такой стратегии, которая в первую очередь позволяет получать дополнительные ресурсы, а для этого соответствует требованиям закона.
— А вообще как принятие закона повлияло на ситуацию в области стратегического планирования? Нет ли у вас как эксперта опасения, что благодаря дополнительной формализации всей системы стратпланирования усугубится старая проблема, связанная с доминированием формы стратегий над их содержанием?
— Предпосылки для этого, к сожалению, есть. Раньше стимулы к разработке стратегии имели внутренний характер (при этом мотивы могла быть разные — от привлечения внешних займов до предвыборной кампании) и интерес был более персонифицирован и выражен. Теперь же, разрабатывая стратегию по обязанности, глава региона может и не задумываться о ее содержании. Как будет в действительности, пока трудно сказать. Мне известно три недавних примера: новые стратегии Республики Татарстан и Томской области, а также готовая к принятию стратегия Свердловской области. Все они не стали хуже. Стратегию Татарстана вообще назвал бы лучшей из ныне действующих, но, правда, здесь я пристрастен как научный руководитель разработки.
— На прошедшем в октябре Форуме стратегов спикеры отмечали, что сейчас в силу общей неопределенности происходит снижение реальных горизонтов планирования, в действиях властей всех уровней очевиден крен в сторону оперативных решений. Возможно ли заниматься долгосрочным планированием в таких экономических и политических условиях? На что опереться регионам, учитывая, что большинство прежних прогнозов и стратегий потеряли актуальность?
— Как раз планированием, в отличие от прогнозирования, можно заниматься всегда. Планирование, особенно стратегическое, представляет собой определение целей. А задумываться о целях полезно. И долгосрочное прогнозирование, чем более оно долгосрочное, тем больше похоже на планирование. Другое дело, что оперативная работа может быть важнее, и на планирование может элементарно не оставаться временных и финансовых ресурсов. Возможно, именно поэтому появился законопроект о переносе даты, к которой регионы должны обновить свои стратегии, на 1 января 2019 года.
Опираться регионам нужно на интуицию, результаты форсайтов, текущие прогнозы и исследования, которые не остановились и продолжают проявляться. При этом важно отдавать себе отчет в том, что надежность всех этих прогнозов невысока.
— Появляются ли в последние год-два интересные качественные стратегии регионального и местного уровней?
— На региональном уровне я уже упомянул Республику Татарстан и Томскую область. В стратегии Томской области неплохо решен больной вопрос увязки регионального и муниципального уровней: для каждого муниципального образования зафиксированы в нескольких строках перспективные направления развития. В татарстанской стратегии мы ограничились описанием перспектив более крупных частей территории — трех экономических зон и трех городских агломераций внутри этих зон.
Среди муниципалитетов, решившихся после выхода Закона № 172‑ФЗ принимать стратегию, можно назвать Ульяновск, где в сентябре 2015 года как раз к выборам утвердили неплохую стратегию.
Форум стратегов-2015. Круглый стол «Федеральный Закон №172-фз: вопросы реализации (региональный уровень)»— Является ли проблемой для разработки региональных стратегий фактическое отсутствие актуальной стратегии долгосрочного развития Российской Федерации, которая могла бы заменить устаревшую «КДР-2020»?
— Да, если стратегировать так, как этого требует Закон № 172‑ФЗ — регион должен обеспечивать соответствие своих целей федеральным. Эти цели можно попытаться вычленить из более свежих документов, чем «КДР‑2020», но, конечно, лучше иметь их в явном виде — в форме новой федеральной стратегии.
— В нашей прошлой беседе вы отметили следующую тенденцию: мы пытаемся выстроить довольно жесткую систему планирования, отсюда — упор на большое количество целевых показателей и их взаимную увязку в документах разного уровня. При этом вы полагаете, что в стратегических планах следует больше внимания уделять более общим, мировоззренческим проблемам. С тех пор прошло около двух лет. Изменилось ли что-то сейчас? Есть ли шанс, что ситуация подтолкнет регионы именно ко второму, более гибкому подходу?
— Полагаю, что в этом плане ничего не изменилось. У регионов по-прежнему есть возможность совмещать оба подхода, но превалировать будет более жесткий.
— Выше вы уже сказали о том, что принимали участие в разработке новой стратегии Республики Татарстан. Хотелось бы поговорить об этом подробнее. Ставилась ли в ходе этой работы задача оценить итоги выполнения предыдущей стратегии?
— Да, ставилась, поскольку мы стремились по возможности ориентироваться на требования Закона № 172‑ФЗ, а в нем прямо указано, что стратегия должна содержать оценку достижения целей предыдущей стратегии. Поскольку в Татарстане ранее не было стратегии, мы использовали другой документ планирования, в котором фиксировались долгосрочные цели, — Программу социально-экономического развития Республики Татарстан на
— Стремились ли авторы обеспечить преемственность стратегического видения и конкретных целей или же стратегия писалась с чистого листа?
— Безусловно, такая преемственность обеспечивалась. В Татарстане и до нашей разработки делались хорошие документы, например упомянутая программа, созданная при поддержке РАНХиГС в 2011 году. Обсуждались различные сценарии развития, в том числе «Татарстан без нефти». Эти наработки были изучены и переосмыслены. Стратегия создавалась в многостороннем обсуждении, мы проводили интервью с ведущими предприятиями, организовали 13 проектных площадок, на которых шел поиск новых направлений развития с опорой на имеющиеся и перспективные ресурсы. Так, например, появился проект «Татарстанская технологическая инициатива», наметивший создание десяти кластеров новой умной экономики, имеющих предпосылки развития с учетом потенциала существующих отраслей.
— В чем заключалось влияние Федерального закона № 172‑ФЗ на ход разработки стратегии?
— В том, что стратегия включала все те элементы, которые предписал закон. В ней появились такие пункты, как оценка достигнутых целей, сроки и этапы реализации стратегии, государственные программы, утверждаемые в целях реализации стратегии, оценка необходимых ресурсов. Наибольшие сложности были связаны с долгосрочным прогнозом (по закону до принятия стратегии должен был появиться прогноз на весь период ее реализации) и с планом мероприятий. Это новый документ, его формат был непонятен. Некоторое напряжение вызвало и то, что вне закона оказался такой привычный документ, как среднесрочная программа социально-экономического развития. В Татарстане именно ею много занимались, поэтому отказываться от нее не хотелось. Но в итоге выбор был сделан в пользу закона. Разрабатывать и план мероприятий, и программу, как предлагалось поначалу, было бы нелогично и трудоемко.
Большинство регионов готовы смириться с отказом от программ социально-экономического развития. Однако они ожидают соответствующей корректировки федерального законодательства: в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесены изменения в части исключения региональных и муниципальных программ социально-экономического развития.
— На каком этапе происходила формулировка ресурсных ограничений стратегии и их учет? И в целом насколько остро стояла проблема увязки стратегии с системой бюджетного планирования (госпрограммами)? Об этой проблеме принято говорить как об одной из основных для всей системы стратегического планирования.
— Это действительно так. Причем проблема имеет две стороны. Первый вопрос более общий: в принципе должны ли цели быть полностью обеспечены ресурсами в момент их постановки? Иными словами, какая стратегия лучше — амбициозная (пусть и не до конца реалистичная) или скромная? Есть основания предполагать, что амбициозные стратегии сильнее двигают нас вперед, заставляют активнее искать ресурсы. В том же Татарстане было немало скепсиса по поводу Иннополиса — проекта нового города в чистом поле для ИТ-специалистов. Но вот уже и первые жители появились, и университет Иннополис заработал. И в целом главная цель стратегии Татарстана весьма амбициозна: Татарстан-2030 — глобальный конкурентоспособный устойчивый регион, драйвер полюса роста «Волга — Кама».
Вторая сторона — увязка стратегий с госпрограммами. Логика закона в том, что все бюджетное финансирование должно работать на цели и задачи, сформулированные в стратегиях. Для этого уже в самой стратегии должен быть список госпрограмм, через которые затем пойдет финансирование. И в стратегии Татарстана такой список появился: были перечислены действующие и даны предложения по формированию новых госпрограмм в период реализации стратегии. В плане мероприятий эти госпрограммы отражены подробнее.
Сложнее реализовать требование, связанное с наличием в стратегии оценки финансовых ресурсов, необходимых для ее реализации. Здесь возникает целый ряд вопросов. Речь только о бюджетных ресурсах или обо всех финансовых ресурсах региона? Только об инвестиционных или в том числе и о текущих? В каких ценах? В стратегии Республики Татарстан оценены объемы финансовых ресурсов, направляемых на инвестиции в основной капитал в целом за период и по четырем этапам реализации стратегии. В стратегии Томской области содержатся общие рассуждения о возможных источниках финансирования и дается прогноз расходов консолидированного бюджета Томской области на
— В заключение как бы вы оценили уходящий год с точки зрения развития тематики стратегического планирования в нашей стране?
— В целом надо отметить, что 2015 год не прошел зря, появилась некоторая практика попыток применения закона, но и вопросов остается немало. Есть основания полагать, что сроки внедрения закона будут продлены, поэтому федеральные ведомства не слишком торопятся выпускать ожидаемые методические и нормативные документы. И их можно понять: в связи с высокой волатильностью на финансовых и сырьевых рынках, повышением рисков надежности прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и реалистичности расчета параметров федерального бюджета 30 сентября был принят Федеральный закон № 273‑ФЗ, предполагающий в том числе отказ от трехлетнего бюджетного планирования. А это ставит под вопрос целесообразность долгосрочного стратегического планирования в современных социально-экономических условиях России.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
