Основные болевые точки законодательства, регулирующего земельный вопрос, были рассмотрены на парламентских слушаниях в Государственной думе.
Как отметил А. Ю. Русских, председатель комитета Государственной думы по земельным отношениям и строительству, увеличение земельного налога в последнее время стало причиной возникновения претензий к органам публичной власти, коллективных обращений в различные органы, в том числе в парламент, правительство и в адрес Президента РФ. Для органов местного самоуправления данный налог — один из немногих источников пополнения бюджетов, поэтому многие муниципалитеты устанавливают максимальные ставки, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Вместе с тем увеличение земельного налога связано и с очередной кадастровой оценкой — она способна значительно повысить размер земельного налога. Люди недоумевают: почему кадастровая стоимость увеличилась в десятки раз, в то время как инфраструктура муниципального образования не изменилась, характеристики участка остались прежними, а рыночные цены на землю в связи с кризисом даже снизились. Таким образом, очевидно, что институт кадастровой оценки зарекомендовал себя далеко не с лучшей стороны. «В условиях действующего правового регулирования он неспособен обеспечить соблюдение основных принципов налогового законодательства: это справедливость, всеобщность, равенство налогообложения, а также фактическая возможность уплаты налога, — считает Русских. — В настоящее время эти принципы зачастую игнорируются». Совершенно одинаковые земельные участки имеют в разы отличающуюся кадастровую оценку, а участки, не стоящие на государственном кадастровом учете, в случае, если у налоговых органов нет сведений о них, вообще не попадают под налогообложение и т. д.
Роль и ответственность субъектов РФ и муниципалитетов
По мнению аудитора Счетной палаты РФ С. И. Штогрина, основные сложности земельного налога состоят в том, что процесс администрирования, исчисления и уплаты налога характеризуется большим количеством участников: правообладатель, ФНС, Росреестр, Кадастровая палата, субъект РФ, органы местного самоуправления и т. д. Каждый из них выполняет определенную функцию в этой цепочке. Естественно, что такая процедура не может проходить без различных сбоев, недочетов и неточностей, что в конечном счете сказывается на правильности налогообложения. «Практика показывает, что при состыковке деятельности различных ведомств всегда возникают проблемы», — отметил Штогрин, проиллюстрировав тезис примером. Счетная палата РФ совместно с Правительством Московской области инициировала проверку соответствия данных, имеющихся в налоговой службе и Росреестре, — сопоставлялись сведения о зарегистрированных в одном из районов Московской области участках. Проверка показала, что (по данным за один квартал) в Государственном кадастре недвижимости на учете состоит 776 объектов, а в базе налоговой службы значится 719. Из всех участков, состоящих на кадастровом учете, только у 689 оформлено право собственности, и, соответственно, по ним может начисляться налог. Со своей стороны, налоговая служба собирает налог лишь с 547 участков. При этом у налоговиков есть данные по 58 участкам, которых нет в государственном кадастре недвижимости. И такая неразбериха в данных отмечается повсеместно.
Следующий момент, на котором заострил внимание Штогрин, — кадастровая оценка. Если сравнивать данные оценки 2013 года и предыдущей, то по некоторым участкам удельный показатель кадастровой стоимости и сама кадастровая стоимость были увеличены в десятки раз. Анализ нормативных актов, регулирующих массовую оценку, показал, что в данном процессе очень силен человеческий фактор: два разных специалиста один и тот же участок могут оценить совершенно по-разному. Более того, выведение удельных показателей кадастровой стоимости идет снизу вверх: берется массив отдельных участков и на их основе выводится показатель. В результате использования данной системы кадастровая оценка в разы завышается или занижается. При рыночном подходе такого не должно происходить.
Следующая проблема отсылает нас к классификатору видов разрешенного использования земельных участков, разработанному Минэкономразвития России. По мнению Штогрина, для проведения оценки в целях налогообложения земельных участков такого разнообразия видов использования земельных объектов не требуется, поскольку это только усложняет и удорожает оценочный процесс. «Для целей налогообложения можно выделить четыре категории: жилищное строительство, сельхозземли, коммерческое использование и участки под социальные объекты», — считает аудитор.
Каковы же пути решения перечисленных проблем? По мнению Штогрина, в первую очередь необходимо навести порядок в учете земельных участков. И здесь очень важны позиция и участие муниципальных образований. В качестве примера выступающий привел главу одного из муниципалитетов Московской области, который активно занимался данным вопросом. Благодаря чему на учет было поставлено максимальное количество земельных участков, а налоговые доходы в местный бюджет увеличились с 15 миллионов рублей в год до 50.
Необходимо повысить роль и ответственность субъектов РФ и муниципалитетов в вопросе определения кадастровой стоимости земельных участков, вовлечь органы МСУ и государственной власти в процесс проведения кадастровой оценки с целью дополнительного контроля формирования реальной налогооблагаемой базы. Отсюда следует, что оценку для исчисления налога на землю должны проводить специально уполномоченные государственные органы, а не выбранные на рынке за наименьшую цену оценщики. Также необходимо откорректировать и налоговое законодательство. «Мы предлагаем по землям, ограниченным в обороте, установить федеральным законом единую максимальную ставку 0,3 процента, — сообщил аудитор. — Известны примеры, когда муниципалитеты, не зная досконально земельного и налогового законодательства, устанавливали ставки в размере и 1,5 процента, и 0,1 процента, и 0,15». Такая мера, с одной стороны, упростит администрирование налога и, с другой, облегчит Минфину России исчисление расходов федерального бюджета на оплату земельного налога по данным участкам.
Динамика роста есть!
Заместитель министра экономического развития П. Э. Королёв обратил внимание участников слушаний на устойчивый рост динамики регистрации прав. В 2010 году было подано 29 миллионов заявлений, а в
Вместе с тем Королёв, так же как и представитель Счетной палаты, считает, что поскольку ставку земельного налога устанавливает муниципальное образование, а кадастровая стоимость рассчитывается оценщиками по заказу субъекта РФ, и они совместно ее утверждают, то и ответственность их должна быть увеличена. На практике же, например, органы государственной власти субъектов РФ зачастую играют чисто техническую роль, утверждая результаты кадастровой оценки, представленные исполнителем работ. А позиция некоторых регионов, что вопрос земельного налогообложения касается только органов местного самоуправления, вообще вызывает крайнее удивление.
А. В. КаминскийМнение
Как считает А. В. Каминский, президент саморегулируемой организации оценщиков «Экспертный совет», введение института государственных оценщиков не решит ни одной из существующих проблем. Качество исходной информации, с которой приходится работать оценщикам, не выдерживает критики. В то же время оценщики не имеют возможности как-то влиять на качество информации, содержащейся в Государственном кадастре недвижимости. Предложенный способ скорее усугубит имеющиеся проблемы, а не поможет их решить.
Соответствовать формату
По словам И. В. Васильева, руководителя Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии, в земельной сфере многие проблемы спровоцированы коллизией между обязательностью уплаты налогов и заявительным порядком регистрации прав собственности в постановке на кадастровый учет. Это два разнонаправленных движения, и они неминуемо порождают многочисленные противоречия.
Что касается обязанности Росреестра предоставлять в налоговые органы сведения об объектах недвижимости и их правообладателях, то, по словам Васильева, на сегодняшний день лишь 93% данных соответствует форматно-логистическому контролю со стороны ФНС. Чтобы достигнуть стопроцентного результата, нужна существенная корректировка законодательства.
Возможность органа кадастрового учета инициировать исправления кадастровых ошибок с использованием картографической основы поможет повысить качество информации государственного кадастра. В настоящее время, к сожалению, законодательством не предусмотрен порядок использования картосновы государственного кадастра, в результате у органов учета нет возможности в ряде случаев исправлять кадастровые ошибки указанным способом.
Также существует проблема выполнения кадастровых работ на местности, которые в соответствии с действующим законодательством имеют право осуществлять только кадастровые инженеры. Однако, по словам руководителя Росреестра, орган кадастрового учета не может привлекать кадастровых инженеров для выполнения такого вида работ, поскольку отсутствует соответствующий механизм взаимоотношений.
Чтобы снять с повестки дня вышеназванные проблемы, следует определить порядок использования картографической основы государственного кадастра недвижимости, сформировать институт государственных кадастровых инженеров для выполнения специфических задач, в том числе для исправления ошибок, для установления границ публичных образований и зон основного использования территорий.
Помогут асессорские службы
Что касается существующей системы государственной кадастровой оценки, то Васильев выделил сразу несколько проблем. Первая: органы региональной власти не контролируют качество оценки (по существующему законодательству заказчик не может оспорить отчет об оценке до его утверждения). Вторая: в случае выявления нарушений законодательства при составлении отчета субъект РФ не имеет полномочий для привлечения оценщика и соответствующей саморегулируемой организации к ответственности. Третья: отсутствие единой обязательной методологии определения кадастровой стоимости, содержащей четкий алгоритм расчета данной величины.
Кроме того, проблемой является определение органами МСУ ставок земельного налога без проведения анализа социально-экономического развития, что приводит в ряде случаев к росту разницы между начисленными и уплаченными налогами.
Решение об изменении формата организации процесса государственной кадастровой оценки, которое было принято на совещании у первого заместителя председателя правительства И. И. Шувалова, по мнению Васильева, поможет снять с повестки основные проблемные вопросы. «Новый порядок должен быть основан на принципе определения кадастровой стоимости государственными и муниципальными бюджетными учреждениями, созданными в субъектах РФ (устоявшийся термин „асессорские службы“), — пояснил руководитель Росреестра. — Основной задачей таких учреждений, кроме непосредственно кадастровой оценки, должны стать системные работы по уточнению кадастровых сведений и сбору дополнительной информации к данным государственного кадастра недвижимости, которая позволит уточнить или исправить сведения кадастра об объектах недвижимости».
Точку в работе по решению затронутых в статье проблем, по мнению Васильева, может поставить подготовка и принятие качественного и выверенного закона, предусматривающего новый порядок кадастровой оценки, уточнения и улучшения кадастровых сведений.
О. В. Горшенина
