Закупочное законодательство ЕАЭС: опыт Казахстана

Создание Евразийского экономического союза помимо политической воли требует глубокой взаимной интеграции хозяйственной деятельности и открытости рынков. Важной частью такой интеграции является общность работы в сфере регулируемых закупок. Для обеспечения этой общности необходимо понимать национальные механизмы регулирования закупок в каждой из стран ЕАЭС, и исследование этой актуальной темы можно начать с интересного во всех смыслах опыта Республики Казахстан.

Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, кандидат юридических наук

Основой нормативного регулирования закупок в Казахстане является Зако­н Республики Казахстан от 21 июля 2007 года № 303-III «О государственных закупках» (далее — закон о госзакупках), претерпевший в 2014 году заметные корректировки, связанные в том числе с созданием союза. Действие закона о госзакупках распространяется на государственные органы, государственные учреждения, а также на принадлежащие государству организации и аффилированных с этими организациями юрлиц. То есть если в России закупочная деятельность госзаказчиков регулируется Законом № 44‑ФЗ, а закупочная деятельность госкомпаний — Законом № 223‑ФЗ, то в Казахстане обе категории заказчиков работают по одному закону о госзакупках. При этом отдаленный аналог сферы действия Закона № 223‑ФЗ в Казахстане все же существует в виде национальных квазигосударственных закупок.

Согласно нормам закона о госзакупках существуют десятки оснований не просто обходиться без конкурентных процедур, но и вовсе не применять данный закон. По большей части это те случаи, которые отнесены российским законодательством к основаниям закупки у единственного поставщика: лечение, посещение театров и зоопарков, образовательные услуги и т. д. В этом же перечне упоминается и однородность товаров, которая в российском законодательстве более не фигурирует.

Любопытно, что в казахском законе о госзакупках используется непривычный для российского законодательства подход к регулированию неконкурентных закупок. Так, вместо установления обширных перечней случаев проведения прямой закупки казахский законодатель вывел такие случаи за рамки действия данного закона, а собственно закупки «из одного источника» могут проводиться лишь в следующих случаях:

• у заказчика, уже закупившего в общем порядке продукцию у какого-либо поставщика, возникает необходимость произвести у того же поставщика другие закупки в цел­ях унификации, стандартизации или обеспечения совместимости с имеющимися товарами, оборудованием, технологией, работами или услугами;
• государственные закупки, проведенные конкурентным способом, признаны несостоявшимися;
• имеется необходимость в осуществлении государственных закупок ежедневной и (или) еженедельной потребности на период до подведения итогов государственных закупок, проводимых в общем конкурентном порядке.
• В целом можно констатировать, что по уровню юридической техники закон о госзакупках ближе не к современному российскому Закону № 44‑ФЗ, а к ранее действовавшему Федеральному закону № 94‑ФЗ, хотя отчасти и совершеннее его. Так, в законе о госзакупк­ах почти не регулируются вопросы обоснования закупок и экспертизы их результатов, а делается акцент именно на способах закупок. Перечень разрешенных способов закупок в законе о госзакупках тоже куда ближе к Закону № 94‑ФЗ.

Способы закупок

Законом о госзакупках преду­смотрены следующие доступные для заказчика способы:

• конкурс (в том числе двухэтапный);
• запрос ценовых предложений;
• из одного источника;
• аукцион;
• закупка через товарные биржи.

По своему базовому содержанию эти способы в целом схожи с российскими аналогами. Запр­ос ценовых предложений является аналогом российского запроса котировок. Справедливости ради стоит отметить, что казахский вариант наименования этого способа более точен и адекватен, в том числе и с точки зрения русского языка и российского законодательства, в котором термин «котировка» относится все же к биржевым торгам, а в рамках рассматриваемого способа закупок у участников запрашиваются именно их ценовые предложения.

Заседание Евразийского экономического союза

Такой востребованный на практике способ, как запрос предложений, на сегодня в законе о госзакупках пока еще не отражен, равно как не отражены в нем, наприме­р, механизмы предквалификации и переторжки. Отсутствие запроса предложений отчасти может быть объяснено тем, что Гражданский кодекс Казахстана не содержит деления закупок на торговые и торговые, с отнесением к первой категории конкурса и аукциона. В этой ситуации потребность в упрощенном конкурсе в виде запроса предложений не столь насущна. Но в целом представляется, что у казахского закона о госзакупках есть перспективы для расширения перечня закупочного инструментария.

Но даже действующий базовый набор закупочных процедур по своему сочетанию не лишен внутренней логики. Так, сегодня нормами закона о госзакупках предусмотрен один способ (запрос ценовых предложений) для поиска самого экономного предложения без возможности ценового соревнования, один способ (аукцион) для поиска самого экономного предложения с возможностью ценового соревнования для еще большего снижения цены и один способ (конкурс) для поиска лучшего сочетания условий поставки в ситуации, когда значение имеет не только цена.

Форма закупок

Согласно закону о госзакупках все способы закупок, за исключением проводимых через товарные биржи, могут быть реализованы в электронной форме. Кроме того, исходя из содержания норм закона о госзакупках можно сделать вывод о том, что именно электронная форма является сегодня единственной допустимой в Казахстане для всех конкурентных госзакупок, кроме биржевых. В законе о госзакупках дано не вполне ясное определение электронной формы — «государственные закупки, осуществляемые с использованием информационных систем и электронных информационных ресурсов». Однако из текста статей, посвященных собственно проведению электронных закупок, становится вполне очевидно, что казахское законодательство оперирует именно современным понятием электронной закупки как закупки, осуществляемой в сети интернет посредством электронной площадки с использованием исключительно электронного документо­оборота. Сам электронный документ в законе вполне четко определен как документ, в котором информация предоставлена в электронно-цифровой форме и удостоверена электронной цифровой подписи.

Статистика портала goszakup.gov.kz свидетельствует о том, что на сегодня электронная форма закупо­к пока что не завоевала в Казахстане популярности (большая часть закупок по-прежнему проходит не в электронной форме). Но сама по себе возможность проводить в электронной форме все разрешенные способы закупок является передовой нормой казахского законодательства. В России, напомню, госзаказчики по сей день могут проводить в электронной форме лишь открытый одноэтапный аукцион.

Правила проведения электрон­ных госзакупок урегулированы приказом министра финансов Респуб­лики Казахстан от 23 июня 2015 года № 378, представляющим собой практически инструкцию по проведению каждого способа на портале госзакупок. Наличие такой «инструкции по электронным закупкам» в виде отдельного подзаконного акта — характерное отличие казахского закупочного законодательства от российского. Упомянутый портал goszakup.gov.kz в функциональном плане является гибридом официальной базы данных закупок (аналог российского сайта zakupki.gov.ru) и электронной торговой площадки. Именно на этом портале госзаказчики публикуют извещение о закупке и закупочную документацию, но с его же помощь­ю они могут и принимать предложения от поставщиков. В сфере государственных закупок этот портал, согласно казахскому законодательству, является единственной электронной площадкой, на которой заказчики могут проводить свои электронные закупки. Его оператор определен приказом министра финансов Республики Казахстан от 31 марта 2015 года № 243 «Об определении единого оператора в сфере электронных государственных закупок». Здесь же необходимо подчеркнуть, что монополия единой электронной площадки в казахском законодательстве закреплена лишь для сегмента госзакупок, тогда как в сфере коммерческих закупок не запрещено существование нескольких электронных площадок и право заказчика выбирать для себя из них лучшую.

Поддержка поставщиков

Закон о госзакупках устанавливает особенности участия в государственных закупках отдельных категорий потенциальных поставщиков. Особенности эти по большей части сводятся к различным социально значимым преференциям. В этом контексте важно и то, что в 2014 году из закона о госзакупках было исключено понятие «казахского содержания» как основания для предоставления преференций отечественным поставщикам по сравнению с союзными. Нынешнее равенство статусов поставщиков всех стран ЕАЭС является важным фактором взаимной экономической интеграции.

На сегодня закон о госзакупках предоставляет преференции лишь:

• общественным объединениям инвалидов;
• государственным предприятиям исправительных учреждений;
• малому и среднему бизнесу.

Поддержка последней категории наиболее значительна, и едва ли эти преференции можно назвать неоправданными — ведь именно активность и многочисленность малого бизнеса служат одним из столпов развития современной экономики. В Казахстане при осуществлении государственных закупок, допустимых к распределению на части, организатор обязан осуществлять не менее 15% таких закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства. По данным портала goszakup.gov.kz, в 2014 году малому и среднему бизнесу досталось подрядов на сумму более 730 миллиардов тенге, что составило около трети от общей суммы расходов на госзакупки. Схожие меры поддержки малого бизнеса внедряются сегодня и в российских регулируемых закупках.

Квазигосударственные закупки

Примером квазигосударственных закупок, прямо не подпадающих под действие закона о госзакупках, но проводимых по схожим принципам, в Казахстане могут служить закупки недропользователей. Закон Республики Казахстан № 291‑IV «О недрах и недропользовании» (далее — Закон № 291‑IV) относит к недропользователям в том числе физических и юридических лиц, обладающих в соответствии с казахским законодательством правом на проведение работ по разведке и добыче полезных ископаемых. Закупки товаров, работ и услуг, осуществляемые недропользователем, регулируются Законом № 291‑IV и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами.

Недропользователь обязан проводить свои закупки с использованием реестра товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию, и их производителей (Закон № 291-IV). Этот реестр определен как государственная информационная система, предназначенная для контроля и мониторинга закупки товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию, и их производителей, а также для электронных закупок и формирования перечня товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию. К операциям по недропользованию законодатель отнес в том числе работы по разведке и добыче полезных ископаемых, а добыча определена как весь комплекс работ (операций), связанный с извлечением полезных ископаемых из недр на поверхность, а также из техногенных минеральных образований, включая первичную переработку и временное хранение минерального сырья. Это означает, что все предприятия, осуществляющие один из названных видов деятельности, обязаны, согласно Закону № 291-IV, проводить свои закупки одним из следующих способов:

• открытый конкурс;
• из одного источника;
• запрос ценовых предложений;
• через систему электронных закупок;
• через товарные биржи.

Если недропользователь приобретает продукцию не на бирже, то в упомянутом выше реестре он обязан публиковать:

• объявление о проведении закупок;
• протоколы вскрытия конкурсных заявок;
• протоколы допуска к участию в конкурсе;
• протоколы подведения итогов.

Одна экономика, один закон, одна торговая площадка. За и против

Завершая краткий обзор основ казахского закупочного законодательства, нельзя не отметить: соблазнительным и перспективным на первый взгляд кажется заимствование казахской унификационной формулы «одна экономика — один закон о госзакупках — одна электронная площадка». Однако стоит помнить, что эта унификация хороша лишь с точки зрения простоты контроля, но при этом не отвечает сложности экономических отношений и особенностям закупок юридических лиц, тем более работающих в несырьевых отраслях. Такая упрощенная модель, не позволяющая учитывать отраслевую специфику заказчика, не подходит ни для государств с многоукладной экономикой, ни просто для крупных стран, в которых множество предприятий принадлежит государству. Возможно, масштабы Казахстана на практике и являются теми предельными размерами, при которых объем ВВП, площадь территории и численность населения еще позволяют проводить все регулируемые закупки по одному закону на одной электронной торговой площадке (напомню, что российский объем одних только государственных и муниципальных закупок превосходит объем казахских регулируемых закупок более чем в десять раз).

Впрочем, даже Казахстану по мере дальнейшего развития будет все сложнее обеспечивать надлежащий уровень электронных сервисов торговой площадки в отсутствие конкурентной среды между операторами электронных площадок — ведь современные технологии и экономические отношения развиваются столь стремительно, что одними лишь командными методами догнать их бывает сложно.

При этом стоит обратить внимание на смелость казахских законодателей, разрешивших проводить все конкурентные способы закупки (кроме закупок через товарные биржи) в электронной форме. Этот пример относится к тем элемента­м передовых образцов нормативног­о регулирования, которые неплохо было реализовать и российским законодателям (тем более что соответствующий законопроект № 623906-6 уже много месяцев находится на рассмотрении в Государственной думе).

Резюмируя сказанное выше, можно утверждать, что казахская модель регулирования госзакупок в целом поощряет заказчиков использовать современный закупочный инструментарий. Целями такого регулирования провозглашены взаимосвязанные факторы эффективного использования средств заказчика, развитие конкуренции и прозрачность закупок.

Вместе с тем большинство методов, используемых в Казахстане для достижения таких целей, являются самобытными и едва ли подходят для России. Ведь Казахстан идет нормальным для постсоветского пространства путем апробирования закупочных инструментов в государственном секторе с целью демонстрации их преимущества бизнес-сообществу. Тогда как Россия является лидером внедрения современных методов закупок не в последнюю очередь потому, что именно российский бизнес первым принимает на вооружение передовые, в том числе электронные, технологии закупок и демонстрирует их эффективность госзаказчикам. Подражание казахской унификации стало бы для российского закупочного законодательства шагом назад, поскольку нынешняя дифференциация требований закупочного законодательства к разным категориям отечественных заказчиков является куда более уместной — с учетом масштабов и сложности российской экономики. Тем более что именно эта экономика — основа союзного строительства.