Передача полномочий по регулированию тарифов от ФСТ России ФАС России сделала последнюю мегарегулятором. Какая главная цель стоит перед антимонопольной службой в вопросе тарифного регулирования? Стоит ли ожидать кардинального поворота в тарифной политике? Эти и другие вопросы мы адресовали Сергею Анатольевичу ПУЗЫРЕВСКОМУ, заместителю руководителя ФАС России.
— Сергей Анатольевич, как вы относитесь к тому, что многие считали и считают передачу ФАС полномочий тарифного регулятора нецелесообразной?
— На наш взгляд, ничего странного и противоречащего в этом нет. Напротив, когда две системы регулирования объединяются в одну — получается совершенно новый эффект. Тем более что вопросами тарифного регулирования антимонопольный орган занимался и прежде. Вплоть до 2004 года такими полномочиями обладало Министерство по антимонопольной политике, и опыт соответствующего регулирования у нас есть.
— Какие задачи на первых порах предстоит решить антимонопольной службе в связи с новыми полномочиями? Стоит ли ожидать кардинального поворота в тарифной политике?
— Вступая в систему регулирования, мы должны были прежде всего обеспечить непрерывность процесса тарифного регулирования, и мы постарались это сделать. Безусловно, в переходный период были определенные сложности, связанные с тем, что нам многому приходилось учиться в ходе принятия решений, но все они успешно преодолены.
Что касается дальнейших планов, то мы проанализировали существующие на сегодняшний день методики тарифного регулирования и сделали определенные выводы, которые и станут основой построения новой системы. В частности, обозначу несколько направлений.
Во-первых, необходимо пересмотреть соотношение приоритетов в данной сфере. То есть нужно определить, что важнее и первостепеннее: регулируемая организация (субъект естественной монополии) или потребитель? Существующая сейчас система во главу угла ставит субъект естественной монополии. Мы не оспариваем, что регулируемые организации создают инфраструктуру, необходимую для функционирования экономики страны, и в этом отношении значимость данного субъекта не может подвергаться сомнению. Однако при этом не учитывается мнение наших граждан, а ведь они практически все в той или иной мере являются потребителями услуг естественных монополий. Мы считаем, что любое тарифное решение должно проходить оценку со стороны потребителя. Если будет найден баланс, при котором не ущемляются интересы ни потребителей, ни организаций, то, думаю, мы получим новое качество тарифного регулирования.
Во-вторых, сегодня нужно серьезно обсуждать и сами подходы к построению системы регулирования тарифов. К сожалению, большинство тарифных решений устанавливались по принципу «структура затрат плюс инфляция». В результате данный метод способствовал увеличению издержек субъекта естественной монополии, которые, естественно, индексировались по просьбе регулируемой организации на уровень инфляции и с определенным запасом.
В такой ситуации говорить об экономически обоснованном тарифе сложно. Мы, антимонопольный регулятор, как никто другой, знаем, что такое структура затрат и прибыли. Существует такое понятие — «монопольно высокая цена». По нормам федерального закона о защите конкуренции монопольно высокой является цена, превышающая сумму необходимых для производства и реализации товара затрат и прибыли, либо превышающая цену аналогичного товара, установленную в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке. Сколько бы мы ни оценивали систему затрат субъекта, доминирующего на товарном рынке, цену, какой бы она ни была, доминирующий субъект всегда обосновывал затратами и прибылью. При этом у нас не введено нормирование затрат, то есть не существует рамок, которые помогали бы определить, какого объема средств достаточно доминирующему субъекту для производства качественного товара. В условиях конкуренции эту функцию выполняет сама конкуренция: если произведенный товар будет очень дорогим, его никто не купит, и предприятие может обанкротиться. В условиях естественной монополии эти принципы не действуют. Для того чтобы они заработали, их нужно принудительно ввести через систему государственного регулирования.
Вместе с тем, к сожалению, введя нормирование затрат, мы все равно не учтем все нюансы. Субъекты естественной монополии — такие же коммерческие организации, для них главное — прибыль, только работают они в условиях естественной монополии, когда у потребителя нет альтернативы. Поэтому сегодня самая главная задача реформы тарифной политики — найти разумные подходы, которые позволили бы бороться с издержками при производстве товаров.
Механизмы, направленные на решение данной проблемы, есть — например, Закон № 223 «О закупках товаров отдельными видами юридических лиц». Его главная цель — сделать систему закупок субъектов естественных монополий и государственных компаний максимально прозрачной. Ведь если составляющие услуги закуплены по нереально высоким ценам, то, естественно, эти расходы будут переложены на плечи потребителя, который может возмутиться: почему, к примеру, топливо закуплено по цене в два раза выше рынка? И такой вопрос вполне закономерен. Если затраты закладываются в тариф, то они должны быть сопоставимы расходам на конкурентных рынках. Механизм сопоставимых расходов позволяет в определенном смысле увидеть, какие цены закладываются в затраты, которые потом вводятся в тариф. Таким образом, переход на метод сопоставимости — следующее направление, которое мы разрабатываем.
К сожалению, следует признать, что сегодня тарифные решения в подавляющем большинстве случаев индивидуальны. Две организации осуществляют один и тот же вид деятельности, а тарифные решения, подходы к определению стоимости структуры затрат и т. д. совершенно разные. Существующая система регулирования вполне допускает такие случаи. В антимонопольной сфере это называется «дискриминация», за допущение которой в общем-то регулирующие органы должны понести наказание. Ведь это очевидно: две организации, осуществляющие деятельность в сопоставимых условиях, должны иметь и сопоставимые тарифы. А если система регулирования допускает различие тарифов, то такую систему нужно менять. На наш взгляд, необходимо перейти от индивидуального решения к комплексному, чтобы все организации, осуществляющие деятельность в сопоставимых условиях, принимали одинаковые тарифные решения. Поэтому следующее направление нашей работы — формирование стандартных подходов и решений в системе регулирования, которые позволят уйти от индивидуальных тарифных решений конкретных компаний.
— Как сегодня работает механизм утверждения тарифов?
— Нами сформировано правление (коллегиальный орган), которое на федеральном уровне принимает тарифные решения. Туда входят пять представителей от ФАС, два — от Минэкономразвития России и по одному — от Минкомсвязи России, Министерства транспорта РФ, Минэнерго России, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Минпромторга России. Создан механизм сдержек и противовесов. Если два представителя Минэкономразвития России, а также один представитель от отраслевого регулятора, в ведении которого находится регулируемая отрасль, солидарно проголосуют против предложенного решения, то вопрос будет снят с рассмотрения. В этом случае ФАС России проводит дополнительные консультации с представителями федеральных органов исполнительной власти для достижения консенсуса, после чего вопрос выносится на повторное рассмотрение, на котором решение принимается большинством голосов. Если большинства не будет, то руководитель антимонопольной службы принимает решение самостоятельно. Это предусмотрено только для того, чтобы в результате неэффективной работы, например правления, не были сорваны программы тарифного регулирования в тех или иных сферах.
Кроме того, ФАС в отличие от Федеральной службы по тарифам, имеет региональный разрез — 84 территориальных управления, представители которых входят с правом совещательного голоса в органы тарифного регулирования субъектов РФ. Почему с правом совещательного голоса? Потому что у них есть антимонопольные полномочия, и в случае если органы тарифного регулирования принимают дискриминационное решение, то у наших коллег сохраняется право на возбуждение антимонопольных дел в отношении органов власти субъектов. Таким образом, наши территориальные управления могут влиять на решение, транслируя позиции, которые закладываются ФАС в сфере тарифного регулирования.
Новая стратегия тарифной политики
Переход некоторых отраслей на рыночные отношения (электросвязь, стивидорные компании в портах, конкурирующие порты и аэропорты), а не сохранение их в виде естественных монополий.
Снижение издержек естественных монополий в обмен на индексацию тарифов, а не их автоматический рост.
Приоритет интересов потребителей, а не естественных монополий.
Реформирование естественных монополий, а не их финансирование по принципу «затраты плюс».
Использование метода сопоставимых рынков, а не затратного или индексного метода.
Введение рыночного ценообразования на конкурентных рынках, а не государственное регулирование цен на них.
Внедрение принципа «конкуренция эффективности управленческих команд».
Внедрение принципа "давление на издержки путем развития конкурентных закупок и конкуренции проектов (технологий) при утверждении инвестиционных программ.
— На ваш взгляд, что необходимо сделать, чтобы система взаимоотношений с региональными тарифными органами стала эффективнее?
— Для этого нужно организовать конструктивное взаимодействие территориальных управлений ФАС с органами тарифного регулирования субъектов РФ. И мы постараемся это сделать. Поскольку, с одной стороны, антимонопольная служба обладает полномочиями контролировать принимаемые в регионах тарифные решения — у нас работает комиссия по досудебному рассмотрению споров и разногласий с региональными тарифными органами. С другой стороны, мы являемся единой системой тарифного регулирования, и в зависимости от того, как складываются наши взаимодействия, можно оценивать эффективность всей системы. Мы очень рассчитываем, что сможем привести федеральный и региональный компоненты тарифного регулирования в такое состояние, при котором эти системы будут работать как одно целое: чтобы все принимаемые решения были основаны на единых принципах и подходах, исключали элементы дискриминации и приводили к одному результату — получению потребителями качественных услуг за экономически обоснованную стоимость.
Пока же мы выстраиваем взаимодействие на основе существующих норм. И надо признать, что многие из них не особенно эффективны. Приведу пример. Поскольку назначение и освобождение от должности руководителей региональных тарифных органов осуществляется по согласованию с ФАС, мы провели мониторинг, который показал, что половина руководителей работает без какого-либо согласования. В данном случае очевидно — система недостаточно эффективна, и нужно наводить порядок, искать какие-то альтернативные ходы. При этом не стоит забывать, чтобы и федеральный центр, и региональные органы действовали на основе принципов, обозначенных мной выше. И эти принципы, на наш взгляд, нужно закрепить в законодательстве, чтобы в процессе взаимодействия с региональными тарифными органами обеспечивать их выполнение.
— Как вы уже упомянули, после упразднения ФСТ России Федеральной антимонопольной службе были переданы полномочия по досудебному рассмотрению споров и тарифных разногласий. Как реализуются сегодня эти функции?
— В наследство от ФСТ мы получили более 500 материалов, связанных с досудебным урегулированием споров. При выполнении данных полномочий мы столкнулись со множеством проблем процессуального и содержательного характера. Во-первых, на сегодняшний день существуют более одиннадцати разных процедур досудебного рассмотрения споров и урегулирования разногласий. На наш взгляд, это недопустимое количество. Процедура должна быть единой и универсальной, строиться на принципах очного рассмотрения любого спора или разногласия, при которой и регулирующий орган (орган тарифного регулирования субъекта РФ), и регулируемая организация могут представить свои доводы, аргументировать свою позицию. В то же время мы полагаем, что такое рассмотрение должно быть коллегиальным.
В ФАС сформированы комиссии по отраслям (энергетика, связь, транспорт), которые будут рассматривать споры, применяя универсальные процедуры. Мы постарались их универсализировать, и сейчас соответствующий проект постановления находится на согласовании в Правительстве Российской Федерации. В дальнейшем данные процедуры должны найти отражение в законе, поскольку это повысит не только гарантии для лиц, обратившихся с такими спорами, но и ответственность органа, который рассматривает эти споры. Ведь несоблюдение процессуальной процедуры — основание для обращения в суд.
Во-вторых, досудебное урегулирование разногласий связано с конкретными элементами структуры затрат или неучтенных расходов в тарифном решении заявителя. Получается, что мы изучаем лишь маленькую часть большого вопроса. На наш взгляд, целесообразнее было бы рассматривать не только ту часть затрат, относительно которой возник спор, но все решение об установлении тарифа в комплексе. При этом следует предусмотреть возможность как увеличения элементов, заложенных в тарифе, так и их уменьшения. Мы считаем, что это сбалансированный подход. В этом вопросе, так же как и в вышеперечисленных, следует уходить от индивидуальных решений. Необходимо находить стандартные решения — не по отдельным субъектам, вступившим в спор, а в целом по системе организаций, работающих в сопоставимых условиях.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
