Вопросы обеспечения сбалансированности консолидированного бюджета региона сейчас актуальны для всех субъектов РФ, и в Оренбургской области их решению уделяется большое внимание. С опорой на соответствующие методические рекомендации Минфина России и с использованием лучшей практики регионов в области разработаны и приняты нормативные правовые акты, которыми предусмотрены конкретные меры по снижению расходов и увеличению доходной части бюджета.
Дмитрий Николаевич Кулаков, заместитель министра финансов Оренбургской области
Анализ показывает, что на сбалансированность бюджетов существенное влияние оказывают расходы по двум направлениям: финансирование социальных обязательств, которые растут быстрее, чем доходы; и страховые взносы за неработающее население в ТФОМС. Для оптимизации расходов первого направления мы провели инвентаризацию социальных выплат и мер социальной поддержки населения, установленных нормативными правовыми актами Оренбургской области, и их оценку на предмет адресности, эффективности и соответствия критериям нуждаемости. В результате:
- отменен ряд маловостребованных мер (например, выплата регионального пособия при рождении ребенка);
- ужесточены требования для получения некоторых мер поддержки:
- для получения ежемесячного пособия на ребенка введено требование о предоставлении справок о доходах, в результате чего количество получателей выплаты уже сократилось на 28 тысяч человек. Экономия в 2015 году составила 50 миллионов рублей;
- не будет производиться выплата за детей-инвалидов их родителям в случае, если ребенок находится в детском доме на полном государственном обеспечении;
- сокращен срок, за который предоставляется денежная компенсация на оплату жилья и коммунальных услуг. Ранее выплата производилась с момента возникновения права на нее, теперь только за предшествующие моменту обращения шесть месяцев;
- инициированы изменения в законодательство Оренбургской области по уточнению условий назначения выплат ветеранам труда Оренбургской области в части учета их страхового трудового стажа на территории региона, а также по приведению в соответствие с федеральным законодательством условий получения компенсаций гражданами за оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Статья расходов на страховые взносы растет самыми стремительными темпами. Из 2 миллионов жителей Оренбургской области около 1,4 миллиона человек относятся к категории «неработающее население». Причем в этом списке значится большое количество «мертвых душ», например военнослужащие, предприниматели. Взаимодействие с Росстатом, ФОМС, Пенсионным фондом на предмет актуализации списка ощутимых результатов не принесло. Вышеуказанные структуры неохотно предоставляют данные, ссылаясь на то, что они являются персональными. Поэтому мы предлагаем изучить эту тему более внимательно и проработать вопрос об изменении подходов к определению объема перечислений в ТФОМС, а также провести актуализацию списков неработающего населения в регионах.
Возврат налога на прибыль
Если говорить о доходных возможностях бюджета, то не могу не отметить, что всем известная тема КГН не обошла нас стороной. Но только мы научились жить в новых условиях, возникла очередная проблема — огромные возвраты по налогу на прибыль организаций предприятиям добывающего сектора и финансовым организациям. За девять месяцев 2015 года — это более 3 миллиардов рублей. Одномоментный возврат из бюджета таких сумм просто рушит бюджетную систему региона. Поэтому мы предлагаем подготовить поправки в законодательство, которые бы позволили в таких случаях более равномерно распределять нагрузку на бюджет.
Требуется перераспределение полномочий
Тема сбалансированности областного бюджета, безусловно, важна для региона, но не менее актуальна она и для местных бюджетов. В нашей области пропорция распределения доходов, собираемых на территории субъекта РФ и остающихся в консолидированном бюджете области: 72:28. То есть с каждого рубля налоговых поступлений на все нужды (и областного, и местных уровней) остается только 28 копеек. Это говорит не только о скудной базе местных бюджетов, но и об ограниченной возможности для ее расширения за счет областных источников. При этом перечень вопросов местного значения очень обширен. В этих условиях предлагаем объявить мораторий на увязку расходов на дорожное хозяйство с доходами областных бюджетов и рассмотреть вопрос отмены такой увязки для расходов на местные дорожные фонды. Тем более что в целом для дорожной отрасли суммы, поступающие в сельские дорожные фонды, определяющей роли не играют, а вот ряд других расходов при хроническом дефиците местных бюджетов они могли бы покрыть.
Сокращаем расходы
На этапе составления проекта бюджета Оренбургской области на 2015 год расходы были сокращены по сравнению с предыдущим периодом на 2,9 миллиарда рублей, в течение 2015 года — еще на 3 миллиарда рублей. Аналогичные меры приняты на уровне муниципальных образований региона.
Сегодня к вопросам местного значения поселений в соответствии с Федеральным законом № 131‑ФЗ относится ряд высокозатратных полномочий:
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения.
На практике поселения в соответствии с заключаемыми соглашениями передают полномочия на уровень муниципальных районов, при этом полного финансирования последние не обеспечивают. Мы предлагаем законодательно закрепить данные полномочия за муниципальными районами. Тем более что часть вопросов по культуре, например библиотечное обслуживание, уже перешла к районам, и не совсем логично делить ответственность в одной сфере между разными уровнями.
Вместе с тем требуется и расширение доходной базы местных бюджетов, в том числе за счет федеральных доходов. Мы предлагаем внести изменения в Закон № 131‑ФЗ в части отнесения к вопросам местного значения сельских поселений распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в случае утверждения правил землепользования и застройки поселения, и к вопросам местного значения муниципального района — при отсутствии утвержденных правил. Одновременно предлагаем изменить схему зачисления доходов от аренды и продажи таких земельных участков: 100% — в бюджеты районов при отсутствии в поселениях правил землепользования и застройки, 50% — в бюджеты районов, 50% — в бюджеты поселений при наличии таковых.
Рисунок. Основные параметры консолидированного бюджета Оренбургской области в 2014–2018 гг.Сегодня в Законе № 131‑ФЗ полномочие по распоряжению неразграниченными земельными участками вообще не отражено, что препятствует его передаче с одного уровня на другой. Кроме того, плата за пользование такими земельными участками зачисляется в районный бюджет, а полномочие закреплено отраслевым законом — Земельным кодексом — за поселениями. В результате поселения не заинтересованы в более активном обороте земельных участков. Поэтому необходимо разграничить полномочия и установить более справедливое распределение доходов.
Предлагаем рассмотреть возможность передачи на региональный уровень государственной пошлины за совершение юридически значимых действий в случае, если необходимые для этого документы подаются через МФЦ. Сегодня МФЦ содержатся за счет региональных и местных бюджетов, а государственная пошлина делится поровну между федеральным и региональным бюджетами. Мы предлагаем рассмотреть возможность либо зачислять госпошлину в областные бюджеты по нормативу 55%, в местные — 45%, либо передать ее в полном объеме в региональные бюджеты, установив обязанность по перечислению определенного процента в местные бюджеты.
Мы считаем, что в условиях экономической нестабильности со стороны регионов не должен ослабевать контроль за соблюдением законодательства при составлении и исполнении местных бюджетов. Еще вчера у нас был инструмент для осуществления такого контроля: высокодотационные МО были обязаны заключать с региональным министерством финансов соглашения о мерах по увеличению поступлений в бюджет и представлять нам на проверку проекты своих бюджетов. Из 44 муниципальных образований Оренбургской области это требование распространялось на 29. Сегодня с изменением подходов к определению дотационности муниципалитетов только один из них попадает в категорию высокодотационных. Считаем, что это неоправданно и предлагаем вернуть прежние принципы расчетов либо ужесточить действующие.
Оптимизация органов МСУ
Есть у нас примеры положительного опыта в сфере реформирования региональной системы органов местного самоуправления. Эта работа ведется по трем направлениям:
- объединение сельских поселений (в 2013 году преобразовано 23 поселения);
- объединение одноименных городских округов и муниципальных районов (в прошлом году два городских округа присоединили два района и 23 сельских поселения);
- преобразование районов, имеющих в своем составе городские поселения, в городские округа (в 2015 году создано четыре новых городских округа на базе четырех районов и 63 поселений).
Укрупнение трансфертов
В Оренбургской области ведется работа по укрупнению межбюджетных трансфертов. В прошлом году консолидированы в единую три субвенции на содержание детей в замещающих семьях, в 2016 году планируется объединить пять субвенций в управленческой сфере. Уже заметен положительный эффект: муниципальные образования стали обладать большей самостоятельностью, у Министерства финансов Оренбургской области отпала необходимость постоянных перераспределений, благодаря чему снижается риск ошибок.
Но на преобразования по двум последним направлениям нас вынуждает идти отсутствие в законодательстве такой конструкции, как муниципальный район без внутрирайонного деления на поселения. А потребность в таком типе муниципальных образований имеется. Районная и поселенческая администрации независимы друг от друга, имеют самостоятельные бюджеты и должны заниматься сугубо своими вопросами. Вместе с тем органы местного самоуправления муниципального района обязаны осуществлять свою деятельность в интересах всего района, тогда как на практике самые проблемные вопросы возникают именно на поселенческом уровне. По закону глава поселения формально не подчиняется главе района, а районная администрация не вправе вмешиваться в деятельность поселения. Поэтому нередко возникают конфликтные ситуации, когда районная администрация и администрация поселения находятся в противостоянии друг другу, и управление в муниципальном образовании парализуется. Но в любом случае районная администрация не может оказать поддержку поселению, в частности в финансовом обеспечении вопросов поселенческого уровня.
В условиях, когда поселения не обладают достаточными доходными, кадровыми и управленческими ресурсами для полноценного решения вопросов местного значения, предложенная модель организации МСУ в районах позволит повысить эффективность местного самоуправления и будет способствовать более качественному решению проблем на уровне поселений за счет использования административных ресурсов муниципальных районов. Кроме того, это даст реальную возможность увеличить финансовую самостоятельность муниципальных образований за счет консолидации денежных средств в едином центре, а также устранения дублирующих функций и сокращения значительной части управленческого аппарата.
