В условиях реформирования бюджетного процесса, когда государство функционирует не только в качестве управленческой надстройки общества, но и становится частью системы социально-экономических отношений, появляется необходимость разработки и внедрения комплексной системы оценки результативного расходования бюджетных средств государственными и муниципальными учреждениями. В этой связи особое внимание требуется уделить показателям, характеризующим качество и объем государственной или муниципальной услуги или работы.
На сайте журнала «Бюджет» есть подборка статей, посвященная качеству государственных услуг. Вы можете ознакомиться с ней по ссылке.
Александр Дмитриевич Николаев, заместитель начальника отдела технологических подсистем системы «Электронный бюджет» управления интегрированных информационных систем государственных финансов Федерального казначейства, магистрант Финансового университета при Правительстве РФ
Поиск критериев
Для оценки качества и объема государственной услуги или работы упор должен быть сделан на поиске таких критериев, механизмов их учета, сбора и обработки, которые позволят проводить адекватную оценку результативности и эффективности воздействия государственных услуг на процессы социально-экономического развития общества. Причем такая оценка должна проводиться как поставщиком услуг посредством применения количественных характеристик, так и конечным потребителем услуг посредством качественных характеристик конкретной услуги или работы. В зарубежной практике уже встречаются исследования на тему оценки качества публичных услуг конечными потребителями[1].
Госфинконтроль — важнейшая составляющая бюджетного процесса
Важнейшей составляющей бюджетного процесса на сегодня является государственный финансовый контроль за использованием субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий. Финансовый контроль со стороны государства за расходованием средств бюджетов бюджетной системы РФ стал особенно актуальным в условиях экономического кризиса наряду с введенными странами Евросоюза и США санкциями в отношении отраслей российской экономики.
В настоящее время законодательные органы РФ совершенствуют нормативную правовую базу, которая позволит органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществлять оперативный мониторинг и последующую комплексную оценку результативности расходования бюджетных средств государственными учреждениями, а также контролировать выполнение показателей государственного (муниципального) задания.
Действующая редакция Бюджетного кодекса требует, чтобы государственное (муниципальное) задание включало в себя показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг, (выполняемых) работ, а Федеральную службу финансово-бюджетного надзора наделяет полномочиями в части контроля за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Такая формулировка контроля выполнения государственных (муниципальных) заданий несколько размыта.
Проект нового Бюджетного кодекса содержит статью 304, которая расширяет полномочия Росфиннадзора в части контроля за деятельностью государственных учреждений. Росфиннадзору необходимо будет осуществлять финансовый контроль за результативным использованием бюджетных средств не только казенными, но и бюджетными и автономными учреждениями, которые в настоящее время относятся к организациям, не являющимся участниками бюджетного процесса.
Дополнительно в обязанности Росфиннадзора будет входить:
- контроль за выполнением показателей государственных (муниципальных) заданий;
- контроль за выполнением показателей планов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений;
- контроль за соблюдением установленных в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, и предусмотренных в договорах (соглашениях) о предоставлении средств из бюджета условий, целей и порядка предоставления указанных средств.
Более того, статья 76 проекта Бюджетного кодекса говорит о том, что государственное (муниципальное) задание должно в обязательном порядке содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание), условия (формы) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ), увязанные с целевыми индикаторами государственных программ РФ, субъектов РФ, муниципальных программ.
Четких правил нет
Однако в условиях внедрения программного бюджетирования в сферу государственных и муниципальных финансов возникает ряд проблем по развитию методики согласования показателей государственных (муниципальных) программ и показателей государственных (муниципальных) услуг и работ. Проблема формирования государственного (муниципального) задания в контексте выбора адекватных показателей объема и качества услуг и работ в рамках концепции эффективного государственного управления в общественном секторе экономики остается до сих пор мало разработанной.
Действующая на сегодняшний день нормативная правовая база, требования которой должны обеспечить эффективное управление государственными (муниципальными) финансами, пока не содержит четких правил определения качественных и количественных показателей услуг и работ. Практические задачи выбора показателей и разработки методики комплексной оценки выполнения задания остаются нерешенными. Использование формальных подходов к определению характеристик объема и качества услуги приводит к тому, что итоговая оценка результативности расходования бюджетных средств и эффективности выполнения государственного (муниципального) задания не является адекватным инструментом принятия управленческих решений.
С 2016 года государственное (муниципальное) задание формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ (далее — ведомственный перечень), оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности.
Ведомственный перечень формируется и ведется органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, а также главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения (далее — органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя) в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ (далее — базовый перечень). Последние, в свою очередь, утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (далее — ответственные ФОИВ)[2].
На этапе формирования базового перечня ответственный ФОИВ наделяется полномочиями определить показатели, характеризующие качество и объем государственной (муниципальной) услуги или работы, и единицы их измерения[3]. Таким образом, каждая реестровая запись базового перечня должна приобрести определенный набор показателей объема и качества. Однако на практике ответственные ФОИВ в силу отсутствия методики и пробелов в законодательстве показатели качества услугам или работам не назначают.
Из базового перечня услуг и работ в реестровые записи ведомственного перечня, формируемого органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, мигрирует информация о показателях объема, качества и единицы их измерения. В целях формирования государственного (муниципального) задания для каждого учреждения должен быть определен единственный показатель объема, на основании которого, собственно, и будет рассчитываться объем государственного (муниципального) задания. Неизбежна ситуация, при которой разные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя, назначат разные показатели (единицы измерения) объема одной и той же услуге. С точки зрения методологии бюджетного процесса это допустимо, однако не позволит в дальнейшем произвести сравнительную оценку эффективности оказания аналогичных услуг разными учреждениями.
Что — работа, а что — услуга
Необходимо дать пояснения относительно отличия услуг от работ. В соответствии с комплексными рекомендациями Министерства финансов РФ по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», «если деятельность учреждения осуществляется в интересах конкретного потребителя — юридического или физического лица, то ее можно именовать услугой (например, предоставление высшего образования, осуществление библиотечного, библиографического и информационного обслуживания пользователей библиотек (книговыдача), организация трудоустройства, показ спектакля, санаторно-курортное лечение). Если же получателем услуги является общество в целом (услуга является так называемой услугой коллективного пользования) либо орган власти, то такую деятельность можно отнести к категории работ (например, выполнение прикладного научного исследования, создание спектакля, организация автотранспортного обслуживания органа власти)». Таким образом, показатели, характеризующие объем выполняемой учреждением работы, на практике зачастую неопределимы, что повышает значимость показателей качества для описания ожидаемых результатов выполнения работ.
Предложения
Тем не менее целесообразным считаю внести изменения в нормативные правовые акты и обязать ответственные ФОИВ в обязательном порядке указывать определенный набор показателей, характеризующих объем и качество для услуг, и показатели качества для работ.
При этом ответственным ФОИВ необходимо разработать методику определения показателей объема и качества, которые, в свою очередь, будут увязаны с целевыми индикаторами государственных программ РФ и субъектов РФ, муниципальных программ.
Мониторинг и контроль показателей объема и качества призваны повысить качество и доступность государственных (муниципальных) услуг и работ, а также оценить результативность расходования бюджетных средств и повышение эффективности деятельности самих учреждений.
В настоящее время можно говорить о том, что созданы все предпосылки для повышения качества государственных (муниципальных) услуг, результативного и эффективного расходования бюджетных средств казенными, субсидий бюджетными и автономными учреждениями. Запуск в 2015 году в эксплуатацию компонента государственной информационной интегрированной системы «Электронный бюджет» по формированию и ведению базовых и ведомственных перечней обеспечил ответственные ФОИВ и органы, осуществляющие полномочия учредителя, необходимым информационно-технологическим инструментарием для формирования и ведения перечней услуг и работ.
[1] Ferrari P., Manzi G. Citizens evaluate public services: a critical overview of statistical methods for analyzing user satisfaction // Journal of Economic Policy Reform. 2014. № 17, pp.
[2] Приказ Минфина России от 16 июня 2014 года № 49н «Об утверждении Перечня видов деятельности, по которым федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, формируются базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ».
[3] Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2014 года № 151 «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)».
