Одним из наиболее действенных, результативных механизмов повышения эффективности бюджетных расходов является отлаженная система финансового контроля, которая занимает ключевую позицию в организации бюджетного процесса.
Ирина Павловна Радюхина, начальник контрольно-ревизионного отдела Муниципального казначейства города Ростова-на-Дону
В настоящее время в связи с требованиями Бюджетного кодекса и поэтапным вступлением в силу Федерального закона № 44‑ФЗ о контрактной системе полномочия органов финансового контроля стали более формализованными. Законодательное закрепление норм о финансовом контроле значительно расширило круг полномочий контрольных органов и четко дифференцировало их по уровням контроля.
Еще задолго до выхода нормативно-правовых актов, предусмотренных Законом № 44‑ФЗ, в рамках плановых мероприятий контрольно-ревизионного отдела города Ростова-на-Дону обязательному контролю подлежали вопросы:
- обоснования начальной (максимальной) цены контракта;
- соответствия поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги условиям контракта;
- своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги;
- применения заказчиком мер ответственности в случае нарушения исполнителем условий контракта.
Наш опыт показывает, что в настоящее время в сфере финансового контроля муниципальные закупки являются проблемным направлением. А между тем именно закупки — одна из основных частей бюджетных расходов любого муниципального образования. В Ростове-на-Дону еще в апреле 2014 года были приняты муниципальные нормативно-правовые акты (и это произошло ранее, чем аналогичные нормы вступили в силу на федеральном уровне), а также расширены отдельные полномочия контрольно-ревизионного отдела.
Уже более 20 лет в финансовом органе города Ростова-на-Дону полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля реализует его структурное подразделение — контрольно-ревизионный отдел.
Так, для более детального и оперативного контроля часть соответствующих полномочий была закреплена за ГРБС. При формировании бюджета на очередной финансовый год получатели бюджетных средств, а также бюджетные, автономные учреждения должны направить планы-графики закупок ГРБС с целью их согласования. Получив сформированные подведомственными заказчиками планы-графики, ГРБС осуществляют комплекс проверочных мероприятий, в том числе и на предмет определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Также в целях повышения эффективности расходов и исключения произвольных трактовок нормативно-правовых актов за ГРБС закреплена обязанность по методологическому сопровождению и ценообразованию по ведомству.
Например, в образовательной отрасли с середины 2014 года ГРБС утверждает и доводит локальным актом предельные цены на основные продукты питания, также им разработан единый подход к расчету стоимости однотипных услуг, носящих постоянный характер и связанных с организацией учебного процесса, и т. д. Такой контроль, бесспорно, повышает эффективность, поскольку специалисты ГРБС могут более оперативно контролировать подведомственное учреждение и при необходимости вносить изменения вплоть до корректировки бюджета.
Узкие места контроля в сфере закупок
На сегодняшний день проблемным является вопрос нормирования. В настоящее время действующая законодательная база в сфере закупочной деятельности не вменяет в обязанности автономным учреждениям устанавливать требования в сфере нормирования. При этом они, по сути, также как казенные и бюджетные учреждения, расходуют средства бюджета. И надо сказать, что в этом случае свобода, данная руководителям автономных учреждений, не всегда идет во благо и не лучшим образом сказывается на результатах повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Как показывает опыт наших проверок, именно на автономные учреждения приходится основная доля таких видов нарушений, как приобретение товаров, обладающих избыточными потребительскими свойствами, сложно соотносящихся с целями деятельности учреждения, а также приобретение товарно-материальных ценностей по стоимости, значительно превышающей цены, сложившиеся на рынке. Пример — автономное дошкольное образовательное учреждение при закупке мебели для оснащения кабинета завхоза приобрело кресло стоимостью более 30 тысяч рублей. Как говорится, комментарии излишни.
По нашему мнению, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо определить меру ответственности за неэффективное расходование средств и законодательно закрепить ее.
Еще одним проблемным вопросом является отсутствие ответственности за проведение закупок, размещаемых с 1 января 2016 года, без учета требований нормирования к закупаемым товарам (работам, услугам). А сложившаяся практика показывает, что только наличие юридической ответственности может сподвигнуть ГРБС к оперативным действиям — многие из них отложат принятие необходимых нормативных правовых актов в долгий ящик и будут закупать товары по старинке. На наш взгляд, необходимо установить ответственность за проведение торгов при отсутствии требований нормирования либо ответственность ГРБС за неустановление таких требований в срок, предусмотренный Законом № 44‑ФЗ.
Обсуждая проблемы реализации закона о контрактной системе, невозможно не коснуться вопроса о контроле начальной (максимальной) цены контракта. На сегодняшний день законодателем не раскрыто, что именно понимается под контролем обоснования цены, предусмотренным статьей 99 Закона № 44‑ФЗ. По нашему мнению, такой контроль возможен в двух аспектах.
Прокуратура хочет знать
Надзорные органы отдельные требования Закона № 44‑ФЗ воспринимают буквально. Пример из практики. Еще не успели вступить в силу нормы Закона № 44‑ФЗ в части закрепления за органом внутреннего муниципального финансового контроля обязанности по контролю за начальной (максимальной) ценой контракта, как в муниципальное казначейство города поступил запрос от городской прокуратуры о предоставлении сведений о должностных лицах, осуществивших такой контроль относительно запрашиваемых контрактов. Хотя на тот момент (впрочем, как и сейчас) не было ни одного подзаконного акта о том, в каком режиме необходимо осуществлять полномочия, закрепленные статьей 99 Закона № 44‑ФЗ.
Первый — контроль за правомерностью выбора одного из методов ценообразования, установленных статьей 22 Закона № 44‑ФЗ, и наличия всех необходимых (подтверждающих) документов. Второй аспект — контроль реальности и достоверности цены, правомерности примененных расценок, тарифов и т. д. Однако здесь возникает проблема следующего порядка. Если осуществлять контроль обоснования цены сплошным порядком по всем объектам закупок, то потребуется колоссальное количество трудовых ресурсов. К примеру, в городе Ростове-на-Дону около 500 получателей бюджетных средств и более 40 тысяч договоров и контрактов, заключаемых в течение года. Соответственно, осуществить контроль в отношении правомерности выбора метода ценообразования и правильности определения цены силами одного органа внутреннего финансового контроля невозможно.
В то же время практика показывает, что в рамках повышения эффективности использования бюджетных средств озвученные вариации контроля закупочной деятельности просто необходимы. Как вариант можно рассмотреть вопрос о возможности дифференциации контрактов в зависимости от цены на подлежащие обязательному контролю органом внутреннего финансового контроля и неподлежащие. Так, к примеру, можно установить, что контроль контрактов с начальной ценой до 100 миллионов рублей (для субъектов) и до 30 миллионов рублей (для муниципалитетов) осуществляет исключительно ГРБС по отраслям. В отношении же контрактов свыше названных сумм обязательный контроль закрепить за органами внутреннего финансового контроля.
Вполне очевидно, что на систему муниципального контроля, а это предварительный и последующий финконтроль, ложится основная нагрузка в части эффективности бюджетных расходов. В свете этого, на наш взгляд, важно определить, к какому виду — предварительному или последующему — относится контроль обоснования цены, а также на каком этапе закупочного процесса необходимо осуществлять финансовый контроль: на стадии утверждения планов-графиков или размещения заказа, подведения итогов торгов или же исполнения контракта?
Если контроль осуществлять на стадии утверждения плана закупок (или плана-графика), то, по сути, он будет проводиться параллельно в отношении всех учреждений. Однако даже при условии возложения части полномочий на ГРБС проведение контрольного мероприятия потребует одномоментного наличия колоссального объема трудовых ресурсов. И в данном случае вся нагрузка придется на короткий промежуток времени в конце года, когда утверждается план-график на следующий год. После завершения проверки эти трудовые ресурсы не будут востребованы, за исключением отдельных случаев частичной загрузки, когда возникает необходимость внести изменения в план-график. Фактически организовывать контроль по такому сценарию, с учетом затрат на содержание штата служащих, крайне нерационально.
Также нецелесообразно проводить контроль и после заключения контрактов, тем более после поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Бессмысленно и фактически невозможно на данном этапе предпринять какие-либо меры к недопущению финансового нарушения, так как обязательства уже либо приняты, либо оплачены.
На наш взгляд, наибольший эффект дает проведение контроля обоснования цены непосредственно перед размещением закупок. Такой подход решает обе вышеназванные проблемы: контрольная функция исполняется в течение всего финансового года (загруженность кадров) и в случае выявления нарушений есть потенциальная возможность проведения мероприятий по блокировке размещения закупки до полного устранения нарушений.
Нарушение выявлено. Что делать?
На сегодняшний день в законодательстве нет утвержденного порядка действий при выявлении органом внутреннего финансового контроля нарушения в сфере закупок. Какие нужно предпринять действия, если при проверке установлено, что начальная цена завышена? Какие мероприятия в этом случае нужно провести, чтобы предотвратить нарушение финансовой дисциплины? Выписать предписание об изменении цены? Мы полагаем, что в случае выявления нарушения в части обоснования цены контролирующий орган должен иметь возможность заблокировать процедуру размещения закупки.
Огромную помощь в этой ситуации могут оказать автоматизированные системы по управлению закупками. В Ростове-на-Дону активно внедряется автоматизированная система «АЦК—Муниципальный заказ», которая позволяет технологически осуществить блокировку размещения закупки. То есть без изменения электронного статуса закупки на «согласован» со стороны контролирующего органа (или ГРБС) заказчик не имеет возможности осуществить процедуру закупки. Таким образом, у нас есть технические возможности по блокировке процедуры размещения закупки, но нет такого права. По нашему мнению, данное право должно быть закреплено нормативным правовым актом федерального уровня. Поскольку законодательно закрепленные полномочия в части блокировки размещения закупки будут минимизировать финансовые риски для бюджета муниципального образования и, безусловно, повысят качество и эффективность всех закупок.
Есть еще один вопрос, имеющий непосредственное отношение к контролю закупочной деятельности, — это планирование мероприятий по контролю обоснования цены (обоснования закупки, соблюдения требований нормирования). План всех контрольных мероприятий составляется и утверждается на очередной финансовый год. Возникает вопрос: для проведения контроля в сфере закупок необходим отдельный план или же эти мероприятия следует включать в общегодовой план контрольной деятельности в качестве одного из пунктов проверок?
В контрольно-ревизионном отделе муниципального казначейства на протяжении ряда лет в рамках проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений обязательным отдельным разделом контрольного мероприятия является область закупок. По нашему мнению, наиболее оптимальным представляется вариант, когда это направление контроля включено в общий план контрольной деятельности органа, осуществляющего муниципальный финансовый контроль. А заказчики в обязательном порядке перед размещением закупок самостоятельно направляют документацию в орган, осуществляющий ведомственный контроль, для прохождения процедуры согласования на обоснованность закупки и ее цены.
В связи с указом Президента РФ об однолетнем бюджете вопрос планирования закупок на три года стал неактуальным. На наш взгляд, необходимо либо отложить введение касающихся планов закупок норм, либо временно их исключить. Если принимать план закупок только на один год, то он будет содержать информацию, практически идентичную той, которая будет отражена в плане-графике. А это бесполезная дополнительная нагрузка для специалистов заказчика, квалификация которых зачастую и так оставляет желать лучшего.
