Одна из экспертных дискуссий, прошедших в рамках Гайдаровского форума-2016, была полностью посвящена местному самоуправлению. Участникам полемики было предложено обсудить современное состояние и проблемы местного самоуправления, события прошедшего года, сказавшиеся на состоянии дел в этом важнейшем институте современного общества, а также риски, подстерегающие его в будущем.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная вопросам эффективности местного самоуправления. Ознакомиться с ней можно здесь.
Прежде чем начать обсуждение озвученных проблем, модератор дискуссии заместитель заведующего кафедрой государственного управления РАНХиГС А. И. Балабанов обратился к присутствующим с провокационным вопросом: а существует ли вообще местное самоуправление в России? Сегодня все чаще и чаще эксперты заявляют о том, что местное самоуправление отчетливо замещается муниципальным управлением.
Как отметила Е. С. Шугрина, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления РАНХиГС, Конституция РФ провозглашает местное самоуправление конституционной ценностью. Как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления, возникают именно в силу Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это, в частности, означает невозможность отказа от местного самоуправления (равно как и запрета на его осуществление), поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя. Изменить эту ситуацию могло бы лишь принятие новой конституции: первая глава Конституции РФ не может быть изменена в силу прямого указания статьи 135. Однако, по мнению Шугриной, тенденция развития правовых основ и правоприменительной практики, особенно в контексте декабрьского постановления [1] Конституционного суда РФ, показывает, что провозглашенная Конституцией РФ модель местного самоуправления трансформируется. Это проявляется во многих тенденциях, связанных с организационными, экономическими, территориальными и другими основами местного самоуправления.
Точку зрения о том, что сегодня на местах мало реального самоуправления и много государственного управления, поддерживает и Эмиль Маркварт, профессор кафедры государственного и муниципального управления РАНХиГС. По его мнению, в условиях жесткого прессинга со стороны властной вертикали перед местным самоуправлением стоят три важные задачи: выжить в столь сложной ситуации, сохранить какую-то долю доверия со стороны населения и сберечь кадры, которые в состоянии быть не только исполнителями, но и организаторами самоуправления.
Что было и что будет
Обсуждая события 2015 года, наиболее значимые для института местного самоуправления, участники дискуссии выделили прежде всего реализацию субъектами РФ Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136‑ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (далее — Закон № 136‑ФЗ). Принимая этот документ, законодатель рассчитывал на то, что субъекты РФ будут взвешенно и разумно подходить к его реализации. Однако на практике все получилось прямо наоборот. По словам Маркварта, в сентябре — октябре 2015 года были проанализированы 77 региональных законов о местном самоуправлении. Анализ показал, что две наиболее одиозные нормы Закона № 136‑ФЗ — возможность отмены прямых выборов глав муниципальных образований и возможность изымать у местного самоуправления вопросы местного значения в пользу субъектов — регионы использовали очень активно. «Одним словом, субъекты РФ отреагировали на этот закон так, как они и должны были отреагировать. Судя по всему, он и был пролоббирован субъектами. В связи с этим, на мой взгляд, конституционные основы местного самоуправления очень сильно пошатнулись», — считает Маркварт.
Второе событие, которое, по мнению участников дискуссии, также негативно отразилось на местном самоуправлении, — правовые позиции Конституционного суда РФ, высказанные в постановлении от 1 декабря 2015 года №
Чтобы исправить ситуацию, необходимо вернуться к институту местного самоуправления в том виде, в каком он заложен в Конституции РФ и какой действительно нужен жителям для обустройства территорий. А это означает, что нужно воссоздать в полном объеме его организационные и компетенционные основы, а также финансовую автономию. «Нет никаких иллюзий и оптимизма по поводу того, что в краткосрочной перспективе ситуация хоть каким-то образом улучшится. Она может даже ухудшиться. А что касается среднесрочного периода, то у нас неизбежно возникнет необходимость вернуться к базовым основам местного самоуправления, а не управления на местах», — заявил профессор Маркварт.
По мнению руководителя научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара И. В. Стародубровской, деградация института местного самоуправления началась гораздо раньше — с внедрения Закона № 131‑ФЗ. «Местное самоуправление — это творчество: разные организационные формы, разные варианты сочетания народной власти», — считает Стародубровская. По ее мнению, Закон № 131‑ФЗ унифицировал территориальное устройство местного самоуправления, упразднив существующее многообразие моделей организации местной власти в различных субъектах РФ. И это, по словам эксперта, стало главной ошибкой: в момент унификации местное самоуправление и было трансформировано в муниципальное управление.
Позицию Стародубровской разделяет и главный научный сотрудник Института системного анализа Российской академии наук В. Н. Лексин. Он также считает, что унификация является одной из самых больших бед местного самоуправления. Вместе с тем представитель РАН высказался в том смысле, что местное самоуправление — самый работоспособный институт из имеющихся в стране.
Сильная ассоциация — сильное местное управление
Проблемы местного самоуправления поможет решить сильная национальная ассоциация местных властей, считает И. В. Бабичев, руководитель аппарата комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. «Вопросы местного самоуправления обсуждаются на самых разных площадках, но результатов нет, — констатировал Бабичев. — Достигнуть их поможет сильная единая ассоциация местных властей, созданная на основе норм Закона № 131‑ФЗ». Представитель Госдумы выдвинул тезис о том, что степень развития местного самоуправления коррелирует со степенью эффективности и значимости такой национальной ассоциации. «Чем значимее будет такая организация, тем значимее будет местное самоуправление», — отметил эксперт.
Развитие гражданского общества — это вторая задача, которую нужно решать для дальнейшего развития этого института. «У нас нет местного самоуправления, потому что на местах нет институализированного гражданского общества. У нас нет волонтерского, благотворительного, общественных движений, нет активного участия граждан в решении вопросов местного значения, нет местных отделений партий, в том числе представленных в Государственной думе», — рассуждает Бабичев. 2016 год — год большого политического процесса в стране, когда самое время развивать институты гражданского общества. По мнению представителя Госдумы, такую возможность нельзя упустить.
Третий момент, который отметил выступающий, — необходимость разработки и принятия стратегии развития местного самоуправления. «Нам необходима нормативно оформленная и принятая на уровне указа президента или постановления правительства национальная стратегия развития местного самоуправления, — считает Бабичев. — Мы должны вместе с государством определить, каким должен быть институт самоуправления».
Нужно выстраивать такое местное самоуправление, каким оно задумывалось изначально: относительно автономная местная власть, обладающая необходимой и достаточной компетенцией с учетом разных типов муниципальных образований и принципов субсидиарности. Также необходимо озаботиться созданием развивающей модели муниципальной экономики и налоговой системы. Таков был общий вывод, сформулированный участниками круглого стола в завершение дискуссии.
О. В. ИЗУТОВА
[1] Постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 2015 года №
