Рассматривая проблемы общественных финансов, мы так или иначе переходим в плоскость межбюджетных отношений, пытаемся определить их справедливость и эффективность. Межбюджетные отношения в последние годы стали более формализованными, прозрачными и предсказуемыми. Тем не менее в процессе достижения одной из основных задач бюджетного планирования — обеспечения сбалансированности местных бюджетов — региональные финансисты сталкиваются с достаточным количеством проблем.
Владимир Евгеньевич ЮДИН, министр финансов Тульской области
В Тульской области начиная с 2006 года система межбюджетных отношений развивалась в процессе реализации программ реформирования финансов, повышения эффективности бюджетных расходов. В настоящее время в области реализуется утвержденная постановлением регионального правительства от 22 октября 2013 года № 561 государственная программа «Управление государственными финансами Тульской области» с подпрограммой «Развитие механизмов регулирования межбюджетных отношений». Программой определен ряд целевых показателей в сфере межбюджетных отношений:
- комплексная оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета области бюджетам муниципальных образований;
- доля просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированных бюджетов муниципальных образований;
- степень разрыва бюджетной обеспеченности между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными муниципальными образованиями по итогам 2015 года;
- количество муниципальных образований, в которых дефицит бюджета и предельный объем муниципального долга превышают уровень, установленный бюджетным законодательством;
- количество муниципальных образований, комплексная оценка качества управления муниципальными финансами которых составляет более 80% от максимально возможной величины балльной оценки финансового положения и качества управления муниципальными финансами.
В сфере межбюджетных отношений область применяет ряд инструментов, выполняющих как выравнивающие, так и стимулирующие функции.
В отличие от федерального бюджета бюджет области был сформирован на среднесрочный период
- передача муниципалитетам нормативов отчислений от налоговых доходов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, в том числе замена дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчисления;
- предоставление межбюджетных трансфертов.
У каждого инструмента есть свои преимущества и ограничения.
Дополнительные отчисления
Законом Тульской области от 11 ноября 2005 года № 639 «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области» за бюджетами муниципальных районов и городских округов в качестве дополнительных доходных источников закреплены следующие нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов:
- налог на доходы физических лиц — 15%;
- налог на имущество организаций — 30% (за исключением городских округов);
- налог на доходы физических лиц, уплачиваемый иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории РФ трудовой деятельности на основании патента, — 50%;
- налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — 40%.
Дополнительные доходы местных бюджетов в 2015 году составили 4,3 миллиарда рублей, или 31,4% от объема налоговых и неналоговых доходов, предполагается, что в 2016 году они получат 4,4 миллиарда рублей.
Кроме того, в целях сокращения встречных потоков и обеспечения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии территорий производится замена дотации на выравнивание дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц.
Дотации на выравнивание
Тем не менее для большинства районов и поселений эффект от передачи налогов не так существенен из-за неравномерного распределения налогового потенциала между муниципальными образованиями. Различия между муниципальными образованиями в уровне социально-экономического развития, географическом положении, климатических условиях не должны приводить к различиям в доступности определенного перечня и объема бюджетных услуг для жителей этих территорий.
Для того чтобы сгладить диспропорции между финансовыми возможностями местных бюджетов (а следовательно, и возможностями по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения), осуществляется межбюджетное регулирование в форме предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В то же время муниципальные образования сильно дифференцированы и по стоимости предоставления бюджетных услуг (что тоже можно объяснить объективными демографическими, географическими факторами, сложившейся бюджетной сетью). Бюджетный рубль в городе и отдаленном труднодоступном районе работает совершенно по-разному. Поэтому региону требуется консолидировать средства для помощи тем муниципальным образованиям, которых не спасают дополнительные нормативы, и предоставлять им дотации и субсидии. Общий объем дотаций муниципальным образованиям в 2016 году предусмотрен в размере 1,56 миллиарда рублей, что на 158,3 миллиона рублей больше, чем в прошлом году.
В 2016 году и в плановом периоде
При формировании бюджета области на 2016 год после выравнивания соотношение среднего уровня фактической бюджетной обеспеченности пяти наиболее обеспеченных к среднему уровню пяти наименее обеспеченных муниципальных районов (городских округов) составляет 1,7 раза. При этом до выравнивания это соотношение составляло 5,7 раза. Объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) возрос по сравнению с 2015 годом на 334,5 миллиона рублей, или на 36%.
С целью более эффективного выравнивания, снижения рисков несбалансированности местных бюджетов предусмотрена индексация критерия выравнивания финансовых возможностей поселений на уровень инфляции. Таким образом, в 2016 году произведена индексация на 6,4%. Этот показатель сохранится в 2017 и 2018 годах.
Законом Тульской области от 12 ноября 2008 года №
При распределении дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на плановый период предусмотрена нераспределенная часть дотации в размере 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год.
Дотации на сбалансированность
Еще одной формой финансовой поддержки муниципальных образований является предоставление дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов в случае необеспечения ими покрытия первоочередных расходов. Сумма дотации на 2016 год составляет 250 миллионов рублей и распределяется в два этапа.
Право на получение дотации будут иметь муниципальные районы (городские округа) Тульской области, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает единицу. При этом первоочередными расходами считаются социально значимые расходы на финансирование заработной платы с начислениями, пособий, оплаты коммунальных услуг, приобретения продуктов питания и медикаментов, а также расходов на обслуживание муниципального долга. На первом этапе принятым законом о бюджете распределению подлежит 80% (200 миллионов рублей) от общего размера дотации. Оставшаяся сумма будет распределена на втором этапе по итогам исполнения бюджетов муниципальных образований за первое полугодие 2016 года.
Межбюджетные трансферты
Общий объем межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области на 2016 год предусмотрен в объеме 18,07 миллиарда рублей, в том числе дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составляют 1,3 миллиарда рублей, дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов — 250 миллионов рублей, дотации на стимулирование органов местного самоуправления — 13 миллионов рублей, субсидии — 4,37 миллиарда рублей, субвенции — 12,13 миллиарда рублей, иные межбюджетные трансферты — 11,4 миллиона рублей.
Новый инструмент
В 2014 году в Тульской области был впервые применен такой новый инструмент регулирования межбюджетных отношений, как предоставление дотаций с заключением соглашений, предусматривающих обязательства муниципальных образований по поэтапному сокращению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности. В 2015 году эта практика распространена и на иные межбюджетные трансферты.
Отрицательные трансферты
В Тульской области законодательно предусмотрены и используются механизмы отрицательных трансфертов. Так, в 2016 году из бюджета города Тулы бюджету области предусмотрено перечисление отрицательных трансфертов в сумме 173 миллиона рублей, в 2017 году —183,8 миллиона рублей, в 2018 году — 188,6 миллиона рублей.
Народный бюджет
В настоящее время Тульская область в рамках непрограммных расходов реализует проект «Народный бюджет». Это позволяет решать первоочередные проблемы городских и сельских поселений, объединив ресурсы областного бюджета, бюджетов муниципальных образований, финансовых средств населения и спонсоров.
В 2015 году в бюджете области на реализацию проекта «Народный бюджет» было предусмотрено 253,9 миллиона рублей, в итоге был реализован 491 проект на сумму 212,1 миллиона рублей. В 2016 году в бюджете области на указанные цели предусмотрен уже 1 миллиард рублей. По результатам конкурса на 2016 год отобрано более тысячи заявок на сумму около 1,2 миллиарда рублей.
Бюджетный кредит
Еще одним инструментом поддержки муниципальных образований является предоставление бюджетных кредитов из бюджета Тульской области. Только за
2014–2015 годы из бюджета области выделено свыше 1,8 миллиарда рублей кредитов бюджетам муниципальных образований, в том числе в 2015 году — более 1 миллиарда рублей.
При этом размер дотации, перечисляемый конкретному муниципалитету на первом этапе, рассчитывается исходя из необходимости достижения им
Субсидии
После полного использования возможностей регулирующего воздействия дотаций дальнейшее выравнивание осуществляем за счет предоставления субсидий. Объем субсидий бюджетам муниципальных образований в 2016 году составляет 4,37 миллиарда рублей, и по сравнению с 2015 годом он увеличился на 713,5 миллиона рублей.
Предоставление этого вида трансфертов осуществляется в рамках реализации 23 государственных программ Тульской области и учитывается в аналогичных муниципальных программах. В Тульской области применяется дифференцированный подход к определению уровня софинансирования субсидий муниципальными образованиями в зависимости от их бюджетной обеспеченности. Для муниципалитетов, бюджетная обеспеченность которых после выравнивания превышает единицу, установлено софинансирование в размере 50%, для остальных процент определяется расчетным путем с применением корректирующего коэффициента.
Дорожные фонды
С 2014 года в бюджетах муниципальных образований создаются дорожные фонды. На территории Тульской области дорожные фонды формируются в составе бюджетов муниципальных районов. За счет этих средств осуществляется финансирование дорожной деятельности всей сети дорог на территории районов.
Исходя из протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения установлены дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты. В сумме это составляет 22% доходов консолидированного бюджета Тульской области от указанного налога, что на 2% выше уровня 2015 года и на 12% выше уровня 2014 года.
Оценка эффективности
Начиная с 2012 года в Тульской области проводится оценка эффективности предоставления межбюджетных трансфертов. Следует отметить, что регион был одним из первых субъектов, разработавших методику оценки и применивших ее на практике. По результатам анализа эффективности региональное Министерство финансов направляет в адрес ГРБС предложения по улучшению результатов деятельности и осуществляет контроль за исполнением своих рекомендаций.
Стимулирующая роль трансфертов
Межбюджетные трансферты не только используются для выравнивания, но и играют значительную стимулирующую роль. Так, бюджетам муниципальных образований, достигших наилучших результатов управления муниципальными финансами, выделяется дотация из бюджета области. Для того чтобы заинтересовать органы местного самоуправления в развитии территорий и повышении их инвестиционной привлекательности, в бюджете области предусматриваются специальные поощряющие дотации за наилучшие показатели деятельности.
Некоторые итоги
В развитии системы межбюджетного регулирования Тульской области достигнуты определенные результаты:
- произведено разграничение доходов и расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- установлены единые принципы межбюджетного регулирования;
- сформированы прозрачные и формализованные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Таким образом, практика Тульской области подтверждает, что наиболее важными факторами с точки зрения определения подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности являются своевременность реагирования, комплексный подход к оценке ситуации и системность принимаемых решений.
