На вопросы журнала «Бюджет» о перспективных направлениях развития контрактной системы в Волгоградской области, о проблемах реализации Закона № 44‑ФЗ, об опыте работы в Единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС) ответил Валерий Викторович БАХИН, председатель Комитета по регулированию контрактной системы в сфере закупок Волгоградской области
— Закон № 44‑ФЗ любят немногие, но отношение к нему почтительное — как к сложному и многогранному документу. Валерий Викторович, а как вы к нему относитесь?
— Действительно, Закон № 44‑ФЗ можно назвать многогранным. И это не случайно. Данный документ регулирует одну из важнейших сфер правоотношений — область государственных и муниципальных закупок. Он установил единый порядок в сфере закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволил существенно повысить качество обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных контрактов.
При этом Закон о контрактной системе обеспечивает прозрачность всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов. Он регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, осуществлением закупок товаров, работ, услуг для заказчиков, мониторингом, контролем, аудитом за соблюдением требований, предусмотренных данным законом.
Что касается сложности, то закон совершенствуется. На данный момент в закон о контрактной системе внесены многочисленные изменения, ныне действующая редакция является восемнадцатой с момента его принятия. Все эти изменения, дополнения и уточнения являются выражением естественного процесса адаптации закона, и принимаются они на основе практики его применения.
Стоит отметить, что в целом Закон № 44‑ФЗ — это огромный шаг вперед к повышению прозрачности системы закупок и выработки действенных рычагов ее регулирования. Существующая законодательная база уже позволила выйти на рынок госзакупок множеству новых поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в результате повысилось качество исполняемых контрактов (договоров) и наметились позитивные сдвиги в реализации госпроектов в целом.
— На ваш взгляд, какие пробелы в законодательстве о контрактной системе нужно оперативно устранять?
— На сегодняшний день можно утверждать, что законодательная база для развития контрактной системы сформирована, но она нуждается в доработке, которую необходимо вести с учетом мнений непосредственных участников контрактной системы. Это во-первых.
Во-вторых, ключевой проблемой сегодняшних закупок является демпинг. Несмотря на статью 37 Закона № 44‑ФЗ, которая прописывает антидемпинговые меры в сфере госзакупок, необоснованное снижение цен участниками закупок по-прежнему остается крайне актуальной проблемой как для заказчиков, так и для добросовестных участников рынка. На данный момент в законодательстве действуют два антидемпинговых барьера — обеспечение контракта и подтверждение добросовестности участника закупки. К сожалению, ни один из этих барьеров не может в полной мере защитить рынок от необоснованного снижения цен. Дополнительное финансовое обеспечение заявки, позволяющее значительно снижать цену, как правило, не является проблемой для участников закупок, особенно если закупка крупная и в значительной мере перекрывает сумму обеспечения.
Третьей проблемой, требующей разрешения, особенно в условиях нестабильной экономической ситуации, является поддержка местных производителей. Объективно для региональной экономики очень важно поддержать именно своих, местных, производителей, которые платят налоги в региональный бюджет, создают рабочие места, решают многие другие социальные задачи. Но при этом законодательство о контрактной системе не дает возможности создать для них преференции при проведении закупок. Следовательно, на федеральном уровне необходимо создать эффективный экономический механизм поддержки местного товаропроизводителя, который должен включать в себя обеспечение участия местных товаропроизводителей в закупках на поставку продукции для нужд регионов России. Например, законодательно закрепить возможность формирования субъектами РФ перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, при закупке которых предоставляются преимущества местным товаропроизводителям.
— Одной из проблем применения Закона № 44‑ФЗ некоторые эксперты называют субъективизм оценки конкурсных заявок. Вы разделяете их мнение?
— Пожалуй, нет. Согласно Закону № 44‑ФЗ конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в закупке, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки таких заявок. Правилами оценки заявок предусмотрены стоимостные и нестоимостные критерии оценки. К стоимостным критериям оценки относятся цена контракта, расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, стоимость жизненного цикла товара (объекта), то есть критерии, предусматривающие конкретное значение в рублях. Соответственно, проявить субъективизм в оценке заявок по таким критериям невозможно.
Что касается нестоимостных критериев оценки, то следует отметить, что в конкурсной документации могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг. Так, заказчики Волгоградской области для выявления лучших условий исполнения контракта в конкурсной документации устанавливают:
- предмет оценки, позволяющий определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по нестоимостным критериям;
- зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критерию «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» (показателям критерия) в случае, если возможна количественная оценка представляемых сведений;
- пропорциональную зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по критерию «квалификация участников закупки» (показателям критерия), учитывая, что в отношении сведений, представляемых по указанному критерию, возможна количественная оценка.
Также мы разработали инструкцию по заполнению заявки, позволяющую участникам закупки определить, какие именно сведения они должны описать и предоставить для оценки конкурсной комиссией. Например, в случае установления в конкурсной документации показателя «опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема» критерия «квалификация участников закупки» заказчик раскрывает его содержание, определяя сопоставимость имеющегося у участников закупки опыта по поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг и предмета осуществляемой закупки. В том числе указывает соответствующие единицы измерения. Таким образом, при грамотно разработанной документации у конкурсной комиссии нет возможности произвести необъективную оценку заявок участников конкурса.
Более того, любой участник конкурса может заранее (исходя из размещенной конкурсной документации) определить, какое количество баллов он получит на этапе оценки заявок на участие в конкурсе.
— А что вы можете сказать об использовании такого нестоимостного критерия оценки заявок, как «деловая репутация»?
— Деловая репутация является одним из самых спорных на данный момент показателей оценки. Зачастую она включает в себя такие нематериальные составляющие, как эффективные взаимоотношения с заказчиками и поставщиками, накопленный опыт сотрудников, наличие клиентской базы, благодарственных писем (отзывов), положительная история развития, удачное местоположение и так далее. Спасает ситуацию то, что показатель «деловая репутация» критерия «квалификация участников закупки» необязателен для определения победителя конкурса.
По нашему мнению, формализовать подход к оценке деловой репутации в рамках контрактной системы целесообразно на базе ГОСТ Р
— С января 2016 года начала действовать ЕИС. Каков первый опыт работы с системой?
— Действительно, с 1 января 2016 года введена в действие Единая информационная система в сфере закупок, предусматривающая информационное обеспечение контрактной системы от этапа планирования закупок до завершения исполнения контрактов.
К положительным нововведениям, относящимся к процессу формирования и размещения информации, можно отнести осуществление планирования в формате структурированной системы, обладающей повышенной информативностью и возможностью интегрирования процессов размещения закупок. В то же время процесс работы в ЕИС затруднен большим количеством технических сбоев системы, влекущих за собой невозможность проведения некоторых процессов, связанных с размещением информации, а также несвоевременным реагированием службы технической поддержки ЕИС на запросы по их устранению.
— Современную контрактную систему невозможно представить без автоматизированных систем закупок. Как данный вопрос решен в Волгоградской области?
— С июня 2015 года введена в промышленную эксплуатацию модернизированная автоматизированная информационная система «Закупки Волгоградской области». Действовавшая на тот момент в регионе автоматизированная информационная система «Закупки Волгоградской области» была интегрирована с автоматизированной системой управления бюджетным процессом. Благодаря этому мы автоматизировали деятельность уполномоченного, контрольного органов и заказчиков области при проведении закупочных процедур за счет реализации всех этапов закупочной деятельности в одной системе: планирование, сбор заявок, подготовка и осуществление закупок, исполнение контрактов, формирование статистических, аналитических и отчетных материалов, контроль сроков закупки. Также система позволила исключить безлимитные закупки заказчиками области, а следовательно, предотвратить возникновение кредиторской задолженности у получателей средств бюджета Волгоградской области. Кроме того, область создала собственный специализированный интернет-сайт «Госзаказ Волгоградская область», на котором размещается информация о государственных и муниципальных закупках. Таким образом, автоматизация всех этапов закупок в единой государственной информационной системе «Электронный бюджет Волгоградской области» обеспечила возможность централизованного контроля и координации закупочной деятельности области.
— Многие субъекты РФ идут по пути централизации закупок. Ваш регион не исключение?
— Мероприятия по централизации закупок начали проводиться в Волгоградской области еще до принятия закона о контрактной системе. Так, в 2010 году для государственных заказчиков установлен ценовой порог на самостоятельное проведение торгов без участия уполномоченного органа с начальной (максимальной) ценой контракта не более 5 миллионов рублей. Начиная с 2011 года все торги в форме электронных аукционов для всех государственных заказчиков независимо от начальной (максимальной) цены контракта проводятся уполномоченным органом.
Со вступлением в силу закона о контрактной системе с 1 января 2014 года уполномоченный орган проводит в интересах заказчиков закупки с использованием всех конкурентных способов определения поставщика. Теперь государственные заказчики самостоятельно проводят лишь закупки у единственного источника.
Рисунок 1. Функции уполномоченного органа и уполномоченного учрежденияВ 2015 году в Волгоградской области были созданы профильный комитет по регулированию контрактной системы в сфере закупок Волгоградской области (уполномоченный орган) и государственное казенное учреждение Волгоградской области «Центр организации закупок» (уполномоченное учреждение). Функции созданных структур отражены на рисунке 1.
Одновременно уполномоченный орган и уполномоченное учреждение наделены функциями по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для муниципальных заказчиков Волгоградской области — в соответствии с частью 4 статьи 26 Закона № 44‑ФЗ это сделано на основании соглашений о передаче полномочий муниципальных заказчиков на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей). На сегодняшний день такие соглашения заключены со всеми 38 муниципальными районами и городскими округами Волгоградской области.
Передача функций на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) уполномоченному органу и уполномоченному учреждению позволила не только выработать единый подход к проведению закупочных процедур и отбору участников, но и сэкономить бюджетные средства. Поскольку конкурентные закупки в интересах заказчиков проводит уполномоченный орган, то у заказчиков отпала необходимость в создании конкурсных, аукционных, котировочных комиссий, комиссий по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений или единых комиссий и, как следствие, в обучении членов комиссий. Это позволяет ежегодно экономить только на обучении членов комиссий до 85 миллионов рублей.
Широко применяется такой способ централизации закупок, как проведение совместных конкурсов и аукционов, при этом уполномоченный орган и уполномоченное учреждение выступают организаторами совместных закупок.
Итак, на наш взгляд, централизация закупок позволила:
- минимизировать затраты на проведение закупок;
- повысить открытость и прозрачность процесса размещения заказа;
- увеличить количество участников закупок за счет увеличения объемов каждой закупки;
- улучшить качество размещенных закупок.
Рисунок 2. Итоги централизации закупок в Волгоградской областиРазработанные уполномоченным органом типовые формы конкурсной документации, документации об электронном аукционе и документации о запросе предложений обеспечили единообразие применения законодательства о контрактной системе как при разработке документации о проведении закупок, так и при проведении процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Данные типовые формы содержат все необходимые критерии выбора качественной продукции, а также защищают интересы муниципального заказчика от недобросовестного поставщика. Строго соблюдаются все процессуальные сроки размещения закупок.
— Как будет совершенствоваться система закупок в обозримом будущем?
— Перспективы дальнейшего совершенствования системы закупок мы видим в эффективном функционировании и развитии системы муниципальных закупок на территории региона. Основными направлениями данного процесса являются:
централизация закупок для городских и сельских поселений;
формирование в регионе общедоступного информационного пространства по размещению муниципальных закупок путем создания единого информационного портала;
- обеспечение своевременного планирования муниципальных закупок за счет формирования четких графиков совместной работы;
- дальнейшее повышение квалификации специалистов;
- автоматизация процесса закупок на всех этапах — от составления плана-графика до подготовки сведений о заключенном контракте;
- подключение к единой централизованной системе компаний с государственным участием — сначала на методологическом, а затем и на организационном уровне.
Одним словом, планы у нас масштабные, и мы уверены в том, что поставленных целей достигнем!
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
