При исполнении бюджета области в 2007 г. перед органами исполнительной власти всех уровней была поставлена задача получить запланированные показатели по доходам и расходам. Приоритетными направлениями деятельности в области доходов являлись:
- обеспечение роста объема собственных доходов консолидированного бюджета области;
- повышение уровня собираемости налоговых платежей, сокращение задолженности по ним;
- совершенствование администрирования поступающих платежей.
Собственные доходы консолидированного бюджета области за три года увеличились в 2,2 раза. Кроме того, отмечается положительная динамика изменения как общей величины собственных доходов области, так и основных доходных источников. Хочу отметить, что с 2004 г. сумма собственных доходов бюджета области превышает объемы федеральной помощи, причем собственные доходы растут опережающими темпами. Удельный вес собственных доходов в общем объеме консолидированного бюджета области в прошлом году составил 57%, а без учета фонда компенсаций – 59,8%.
В целом по комплексу параметров Курганская область по итогам исполнения бюджета за 2006 г. заняла 16-е место среди субъектов РФ, достигших наилучших финансовых показателей деятельности органов исполнительной власти. Те средства, которыми мы располагали в 2007 г., позволили практически полностью профинансировать запланированные расходы.
Наш бюджет по праву можно назвать социально ориентированным. На финансирование отраслей социальной сферы в истекшем году направлено 12 млрд руб., или 64% расходов бюджета. Из них расходы на образование составили 5,4 млрд (30%), на здравоохранение и социальную политику – по 3 млрд (16%).
По сравнению с 2006 г. объемы финансирования социальной сферы выросли на четверть. В 2007 г. повышен базовый размер пособия на ребенка и единовременного пособия при рождении ребенка, увеличились ежемесячные социальные пособия беременным женщинам, ежемесячные выплаты на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье. Из областного бюджета муниципалитетам выделены средства на организацию питания учащихся школ и воспитанников детских садов из малообеспеченных семей, а также на проведение ремонтов и оснащение фельдшерско-акушерских пунктов.
Главное, что отличает бюджеты на 2007 г. и последующие годы от бюджетов предшествующих лет, – это увеличение объема средств, направляемых на развитие. Например, на капитальные вложения в истекшем году было выделено на 59% больше денег, чем в 2006 г.; в 2008 г. эти темпы сохранены. За счет средств областного бюджета ведется ремонт областной клинической больницы, здания концертного зала областной филармонии, построены новый путепровод в Кургане, несколько мостов в районах, осуществляется газификация населенных пунктов, модернизируются объекты жилищно-коммунального хозяйства.
Меры, принятые областным правительством, позволили в течение года значительно – на 30% – снизить государственный долг и на 42% – кредиторскую задолженность бюджета.
В 2006 г. мы сделали первый шаг к трехлетнему бюджету: правительством Курганской области был утвержден перспективный финансовый план на 2007–2010 гг. Новая редакция Бюджетного кодекса дает регионам право выбора, утверждать бюджет сроком на один год или на три года. При формировании очередного бюджета мы выбрали второй вариант, поскольку применение среднесрочного планирования имеет очевидную аналитическую ценность, дает возможность мыслить в перспективе, обеспечивая тем самым реализацию приоритетных направлений в долгосрочном периоде. А для получателей средств областного бюджета это возможность планировать свою деятельность уже на три года, составлять ведомственные программы, осуществлять закупки для государственных нужд исходя из утвержденных показателей трехлетнего бюджета.
Областной бюджет на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. разработан в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Бюджетным посланием Президента России, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг., основными параметрами прогноза социально-экономического развития Курганской области на 2008 г. и на период до 2010 г., предполагающими активизацию внутренних резервов роста экономики.
Запланированные на 2008 г. доходы областного бюджета превысят показатели 2007 г. на 14,3% и составят 16,3 млрд руб., или 19,9% ВРП, – это больше, чем плановые доходы, с которыми мы входили в 2007 г. по всему консолидированному бюджету (15,62 млрд). А все доходы консолидированного бюджета достигнут 19,8 млрд руб.
Рост доходов позволит увеличить расходы одновременно и на социальные нужды, и на капитальные вложения. На решение вопросов в социальной сфере будет направлено 6,7 млрд руб., что почти на 1 млрд больше, чем в прошлом году. На капитальные вложения и дорожное хозяйство в 2008 г. выделяется 3 млрд руб. (на 40% больше, чем в 2007 г.), в том числе за счет средств областного бюджета – 1,8 млрд (рост в 1,7 раза). Однако это не окончательные данные, поскольку в федеральном бюджете на 2008 г. предусмотрены значительные средства на инвестиционные цели.
Для решения проблем в жилищно-коммунальной сфере и дорожном хозяйстве правительством области принято решение о реализации инициатив Президента России по расселению граждан из аварийного жилья, капитальному ремонту жилищного фонда и развитию транспортной инфраструктуры. Тем самым мы рассчитываем получить дополнительные источники финансирования из Фонда реформирования ЖКХ.
По-прежнему большое внимание уделяется газификации и водоснабжению населенных пунктов, строительству и модернизации объектов социальной сферы. Знаковым для области является строительство Курганского перинатального центра, который должен быть введен в эксплуатацию в 2010 г., на условиях софинансирования с федеральным бюджетом. В рамках частно-государственного партнерства в областном центре планируется возведение современного физкультурно-оздоровительного комплекса.
В связи с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс РФ, в 2008 г. меняются принципы взаимоотношений областного и местных бюджетов: усилены ограничения для дотационных муниципалитетов, на правительство области возложены дополнительные контрольные полномочия по составлению проектов и исполнению местных бюджетов. При этом запланировано оказание дополнительной финансовой помощи муниципалитетам в решении вопросов местного значения. Во взаимоотношениях с органами местного самоуправления по инвестиционным вопросам заложен принцип совместного финансирования в пропорции 50:50.
Для обеспечения исполнения органами местного самоуправления своих обязательств по приоритетным направлениям, предусмотренным в Региональном фонде софинансирования расходов (расселение граждан из аварийного жилья, капитальный ремонт жилищного фонда, развитие транспортной инфраструктуры, лицензирование школ, детских садов, фельдшерско-акушерских пунктов, оформление права собственности для малообеспеченных граждан, питание учащихся из малообеспеченных семей), сумма дотаций увеличена в 1,5 раза к уровню 2007 г. Особое внимание правительство области уделяет лицензированию общеобразовательных школ, детских дошкольных учреждений, фельдшерско-акушерских пунктов, поэтому в бюджете уже не первый год предусматриваются значительные средства на приведение их в нормативное состояние в соответствии с требованиями законодательства.
Поиск резервов увеличения собственных доходов местных бюджетов выявил объекты недвижимости, не подпадающие под налогообложение по причине отсутствия правоустанавливающих документов на земельный участок или жилой дом. А чтобы оформить в собственность, к примеру, земельный участок, требуются значительные затраты на проведение межевых работ – порядка 3 тыс. руб. Одновременно отсутствие прав на объекты недвижимости лишает отдельные категории граждан возможности получать жилищные субсидии и льготы. Для соблюдения баланса интересов правительством области принято решение на условиях софинансирования с местными бюджетами оказать малообеспеченным гражданам безвозмездную помощь для решения данного вопроса.
Работа по внедрению в бюджетный процесс Курганской области принципа бюджетирования, ориентированного на результат, идет с 2005 г., поднимая бюджетное планирование региона на качественно новый уровень. Ориентация бюджетного процесса на конечный результат предопределила жесткий регламент процедур составления бюджета, где одним из основных этапов является формирование бюджетных заявок главными распорядителями, распорядителями и получателями средств областного бюджета.
Заявки на получение бюджетного финансирования и обоснование расходов составляются в разрезе целей и программ, в отличие от стандартного метода планирования расходов – на основе корректировок финансирования предыдущего года на рекомендуемый рост индекса инфляции. Особое внимание при заполнении бюджетных заявок уделяется именно части расходов, формируемой в рамках целевых программ. В настоящий момент в Курганской области финансируется более 20 целевых программ, расходы на их реализацию составляют более 15% от общего объема расходов областного бюджета.
Сфера применения программно-целевого планирования расширяется путем совершенствования целевых программ, а также путем предоставления главными распорядителями докладов о результатах и основных направлениях деятельности. В целях повышения эффективности бюджетного планирования и обоснованности бюджетных расходов начиная с 2006 г. разрабатываются ведомственные целевые программы.
Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает изменение процесса рассмотрения и утверждения бюджета, что связано с изменением роли законодательной (представительной) власти в период подготовки проекта бюджета, а именно непосредственным участием депутатов областной думы в согласовании приоритетов программ.
Большое значение в процессе рассмотрения и утверждения бюджета имеет соблюдение принципа гласности, особенно в условиях составления бюджета, нацеленного на достижение заданных результатов, когда потребителям бюджетных услуг необходимы сведения о количестве и качестве услуг, социальной и экономической эффективности деятельности соответствующих органов исполнительной власти. В связи с этим с 2006 г. законопроекты о бюджете проходят процедуру публичных слушаний, а информация о бюджете и ходе его исполнения публикуется в средствах массовой информации.
Для результативного бюджетирования контроль должен быть направлен на достижение установленных целевых показателей эффективности деятельности соответствующих получателей бюджетных средств. Это привело к разработке и внедрению в 2006 г. системы показателей для оценки результативности деятельности органов исполнительной власти, причем перечень указанных показателей ежегодно корректируется.
Средства межбюджетного регулирования распределяются в строгом соответствии с требованиями бюджетного планирования по результатам. В частности, размеры межбюджетных трансфертов устанавливаются исходя из числа конечных потребителей бюджетных услуг (жителей, учащихся, льготных категорий граждан – получателей пособий и др.) и объема средств, необходимого для оказания данной услуги в достаточном объеме и надлежащего качества.
В бюджете на 2008 г. удельный вес расходов, сформированных на основе новых методов планирования (расходы на реализацию областных и федеральных целевых программ, платежи в систему обязательного медицинского страхования за неработающее население, расходы по предоставлению межбюджетных трансфертов, мер социальной поддержки населения, на обеспечение начального и среднего профессионального образования), составляют 65% от общего объема расходов бюджета.
Отмечу, что Курганская область в числе 46 субъектов РФ приступила к реализации Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме с 1 января 2006 г. Сейчас в регионе 458 муниципальных образований, из них два городских округа, 24 муниципальных района, 432 городских и сельских поселения, что соответствует установленной законом двухуровневой модели организации местного самоуправления.
Все муниципальные образования самостоятельно принимают и исполняют свои бюджеты. К примеру, на 21 декабря 2007 г. были приняты бюджеты всех муниципальных районов и городских округов и 85% бюджетов поселений. По итогам 2006 г. 15 бюджетов муниципальных районов исполнены с профицитом, 11 – с дефицитом. К сожалению, обеспеченность полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения средствами бюджетов муниципальных образований области в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ составляет 54%.
В ходе проведения реформы местного самоуправления перечень вопросов местного значения был расширен, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Для того чтобы в полной мере обеспечить средствами расходные полномочия, возложенные на местные бюджеты, необходим как минимум еще один бюджет области. Самыми затратными статьями на сегодняшний день являются выполнение положений Градостроительного и Жилищного кодексов РФ, содержание и ремонт автомобильных дорог и объектов дорожного хозяйства.
В целях реализации Федерального закона № 131-ФЗ, закона Курганской области «О прогнозах, концепциях, программах социально-экономического развития и целевых программах Курганской области» на основе паспортов муниципальных образований формируется единая информационная база о социально-экономическом положении муниципальных образований региона. В паспорт муниципального образования включены общая характеристика бюджетных организаций, предприятий жилищно-коммунального хозяйства и АПК, организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, а также данные о ресурсном потенциале, инвестициях, объектах муниципальной собственности. Уже два года (2006–2007 гг.) паспорта муниципальных районов и городских округов размещаются на официальном сайте Департамента экономического развития, торговли и труда Курганской области, причем информация ежегодно актуализируется с участием муниципалитетов и органов исполнительной власти области.
Реформирование бюджетной сети проводится в целях исключения неэффективных, нерациональных расходов и поэтапного разгосударствления бюджетного сектора, то есть преобразования государственных муниципальных учреждений, способных самостоятельно функционировать в рыночных условиях, в предприятия иной организационно-правовой формы.
Для оптимизации бюджетных расходов в области проводятся мероприятия по сокращению сети сельских малокомплектных школ с организацией подвоза учащихся, приведение сети и штатов медицинских учреждений области в соответствие с нормативами, установленными Министерством здравоохранения и социального развития РФ. В области запущена программа «Школьный автобус», за время действия которой приобретено 257 автобусов, в том числе 30 – в 2007 г.
Серьезным шагом на пути оптимизации аппарата управления стала разработка в 2007 г. рекомендаций по нормативам штатной численности органов местного самоуправления, а в начале 2008 г. планируется утвердить нормативы расходов на их содержание.
Правительством Курганской области принято постановление о создании фонда стимулирования муниципальных образований в целях оздоровления муниципальных финансов, определен порядок и условия предоставления дотаций из этого фонда. Такое решение обусловлено необходимостью активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, оптимизации и повышения результативности бюджетных расходов, стимулирования экономических реформ в муниципальных образованиях Курганской области.
Объем средств фонда запланирован на уровне 30 млн руб. Дотации распределяются на конкурсной основе между тремя группами муниципальных образований, объединенных по следующим показателям: численность населения, доля собственных доходов в общей сумме доходов, сумма собственных доходов на одного жителя.
Базовыми критериями распределения средств фонда являются:
- развитие доходной базы местных бюджетов, разработка и осуществление мер по сокращению налоговой задолженности, повышение доходов от использования муниципального имущества;
- создание условий для развития сельскохозяйственного производства, повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения федеральных стандартов себестоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшение работы жилищно-эксплуатационных организаций, повышение эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном образовании;
- повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью;
- повышение качества управления бюджетными расходами за счет своевременного качественного формирования и исполнения местных бюджетов в условиях бюджетной реформы, оптимизации бюджетной сети, совершенствования методов управления муниципальным долгом;
- реформирование бюджетного учета, проведение анализа отчета об исполнении бюджета и анализа отчетности бюджетного учреждения;
- организация работы по повышению квалификации сотрудников органов местного самоуправления, укрепление материально-технической базы органов местного самоуправления.
На последующие годы в областном бюджете также предусмотрено образование фонда стимулирования муниципальных образований, обеспечивающих оздоровление муниципальных финансов. На основе практики проведения конкурса в 2007 г. правительство Курганской области планирует разработать новый порядок распределения дотаций с учетом показателей, утвержденных указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также дифференцировать размеры премий по группам муниципальных образований.
Справка «Бюджета»
Елена Алексеевна ПЕРМИНОВА,заместитель губернатора Курганской области – начальник Финансового управления Курганской области
В 1990 г. окончила Всесоюзный заочный финансово-экономический институт, специальность «Финансы и кредит». Посещала в Берлине специальный семинар для руководящих кадров из Российской Федерации. Прошла курсы повышения квалификации в Уральской академии государственной службы, Финансовой академии при Правительстве РФ, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.
В 1980–2005 гг. работала в налоговых и финансовых органах города Кургана и Курганской области.
С 2006 г. по настоящее время – заместитель губернатора Курганской области – начальник Финансового управления Курганской области.
Награждена нагрудным знаком «Отличник финансовой работы», почетной грамотой правительства Курганской области, имеет благодарность министра финансов РФ.
Источник: © Бюджет, 2008, № 1
