Галина КУЛАЧЕНКО, генеральный директор ООО «Бюджетные технологии», кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ
Юрий АДЛЕР, профессор Московского института стали и сплавов (Технологического университета), действительный член Российской академии проблем качества
Особое внимание в Послании уделяется улучшению финансового менеджмента в бюджетном секторе. Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к увеличению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.
Пути решения задач, поставленных Президентом РФ в Послании, определены в документах Правительства РФ и подчеркиваются последовательностью действий органов власти. К сожалению, сейчас не во всех муниципалитетах четко понимают, что реформированием общественных финансов должны заниматься не только финансисты. Деятельность муниципального органа власти надо представлять комплексно, в виде единой системы, имеющей свою миссию – повышение качества жизни граждан – и четко выстроенное дерево целей для ее успешного достижения.
Число мероприятий, направленных на решение указанных задач, учитывая количество занимающихся этим ведомств, составляет несколько сотен. Добиться сбалансированности их результатов в такой ситуации очень трудно. В деятельности органов власти надо применять новые принципы, инструменты и механизмы. На наш взгляд, для комплексного, системного подхода следует руководствоваться принципами управления на основе всеобщего качества (Total Quality Manadement, TQM) и использовать сбалансированную систему показателей (ССП; The Balanced Scorecard, BSC).
К числу ключевых принципов TQM относятся:
1. Ориентация на потребителя. В нашем случае в роли потребителей выступают граждане. Суть этого принципа заключается в том, что любая организация зависит от своих потребителей, а потому должна понимать их текущие и будущие потребности, выполнять их условия и стремиться превзойти ожидания. Местный уровень власти наиболее приближен к населению – потребителям услуг, которые обязан оказывать муниципалитет, – поэтому данный принцип очень важен. Для решения вопросов местного значения нужно систематически проводить социологические исследования, позволяющие определить первоочередные потребности граждан.
В качестве примера можно назвать работу муниципалитета в области молодежной политики. Существуют организации, которые оказывают гражданам услуги по дополнительному внешкольному образованию, организуют досуг школьников путем вовлечения их в спортивно-массовые занятия, художественное творчество и т.д. У некоммерческих организаций местные власти заказывают эти услуги через муниципальный заказ, у муниципальных учреждений – через доведение задания. В обоих случаях представители администрации должны четко знать, какие услуги, в каком объеме и какого качества они заказывают. В итоге главной целью деятельности органов местного самоуправления становится максимально возможное удовлетворение запросов граждан и повышение качества их жизни.
2. Лидерство. Этот принцип реализуется следующим образом: глава муниципального образования обязан обеспечивать единство целей и направлений деятельности системы органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан и других заинтересованных сторон.
Здесь надо рассмотреть некоторые положения Федерального закона № 131-ФЗ. Статьей 36 установлено, что в зависимости от способа избрания высшим должностным лицом – главой муниципального образования – может быть глава администрации (если избран населением) либо руководитель представительного органа (если избран депутатами из своего состава или населением). В ст. 37 вводится понятие «глава местной администрации», который может иметь два разных статуса: когда эту должность занимает избранный населением глава муниципального образования и когда пост замещается по итогам конкурса. Во втором случае к кандидатам на должность главы администрации предъявляются серьезные требования как в части решения вопросов местного значения, так и в части осуществления отдельных государственных полномочий, причем такой чиновник не высшее должностное лицо.
Глава муниципального образования – глава администрации обладает большими полномочиями и ответственностью для осуществления взаимодействия как внешнего, так и внутреннего, поскольку, будучи высшим должностным лицом, представляет муниципалитет и защищает интересы избравших его граждан перед другими уровнями власти. Назначаемый, пусть даже на конкурсной основе, глава администрации – это исполнитель, он ограничен в правах представлять интересы граждан на других уровнях власти. Поэтому для соблюдения правильного соотношения «ответственность – полномочия – взаимодействие», на наш взгляд, предпочтительнее использовать первый вариант, при котором глава муниципального образования одновременно и глава местной администрации: только тогда он будет обладать качествами, присущими лидеру.
3. Вовлечение персонала. Предполагается, что работники всех уровней, в нашем случае муниципальные служащие, составляют основу органов исполнительной власти, и полное вовлечение дает администрации возможность использовать их способности для повышения результативности и эффективности своей деятельности.
4. Процессный подход. Следствием выполнения какой-либо деятельности наиболее эффективным способом будет достижение поставленной цели. Если контролируется только результат деятельности, который в ряде случаев не соответствует поставленной цели, то неизбежны потери как в области результативности, так и в области эффективности. Цель и результат совпадают только тогда, когда деятельностью и соответствующими ресурсами управляют как процессом, уделяя основное внимание мониторингу стабильности процесса и получению результата, соответствующего цели, наиболее эффективным способом. В итоге появляется возможность своевременного внесения изменений в процесс, что благотворно отражается на его результативности и эффективности.
5. Системный подход к менеджменту. Данный принцип выражается в представлении администрации как системы динамичных процессов. Здесь непременно должен присутствовать командный подход к управлению, требующий изменения структуры местной администрации и направленный на ликвидацию обособленности между подразделениями. При системном подходе местной администрации к менеджменту, по нашему мнению, возможно применение сбалансированной системы показателей (3;4;5), включающей в себя четыре составляющие: финансовую, потребительскую (удовлетворенность граждан), совершенствование внутренних процессов, обучение и развитие муниципальных служащих.
Задача ССП – трансформировать миссию муниципалитета в конкретные задачи и показатели. Сама система представляет собой сочетание объективных, легко поддающихся количественному учету результатов, и субъективных, в некоторой степени произвольных параметров будущего роста. Преимущество применения сбалансированной системы показателей – возможность оценивать в рамках текущей ситуации степень достижения стратегических целей. Данный инструмент достаточно гибкий, предусматривает внесение корректирующих и предупреждающих действий при необходимости.
6. Постоянное улучшение (непрерывное совершенствование). Местной администрации следует постоянно стремиться к увеличению результативности и эффективности всех процессов, которыми она управляет. Постоянное улучшение, и в малом, и в большом, вплоть до стратегических проектов прорыва, направленных на кардинальные изменения деятельности местной администрации для более полного удовлетворения потребностей всех заинтересованных сторон, – самый действенный способ предотвращения различных проблем.
Чтобы местная администрация могла реализовать данный принцип, надо освоить новые специальные знания, выработать политику в области руководства, которая способствовала бы развитию у муниципальных служащих чувства общего дела в части повышения качества жизни граждан и поощряла стремление к повышению собственной компетентности в решении вопросов, овладеть инструментами и методами постоянного улучшения процессов и систематически использовать их в повседневной работе.
Однако постоянное улучшение невозможно без использования статистических методов, которые помогают вести систематический поиск существующих или потенциальных факторов, приведших или способных привести к возникновению отклонений (вариаций) в процессах (потери, несоответствия, нерациональные затраты). Устранение этих факторов ведет к повышению предсказуемости процессов в части их результативности и эффективности. Если этого недостаточно, требуется радикальная перестройка системы, которую обеспечивают стратегические проекты прорыва.
7. Принятие решений на основе фактов, позволяющее изменить отношение к способам получения и интерпретации данных.
8. Установление взаимовыгодных отношений с поставщиками. Для местной администрации реализация названного принципа означает взаимовыгодное сотрудничество с региональной администрацией и юридическими лицами, выполняющими работы и оказывающими услуги в рамках муниципального заказа. Для обеспечения взаимодействия с региональной властью органы местного самоуправления принимают стратегические, тактические и оперативные меры, направленные, в числе прочего, на решение вопросов:
- разграничения и соблюдения компетенции, предметов ведения, функций и полномочий, а также соответствующих расходных и доходных прав и обязанностей;
- выстраивания межбюджетных отношений на основе взаимной ответственности, применения единой методологии, учитывающей индивидуальные особенности, выравнивания доходов, максимального сокращения встречных финансовых потоков, повышения мотивации органов местного самоуправления к увеличению собственных доходов;
- оптимизации тарифов на услуги ЖКХ, здравоохранения и образования;
- совместного мониторинга качества и безопасности жизни граждан и проведения корректирующих и предупреждающих действий, в частности путем реализации региональных и муниципальных целевых программ и др.
Таким образом, использование органом местного самоуправления восьми принципов TQM в сочетании с применением сбалансированной системы показателей приведет к удовлетворению требований и потребностей всех заинтересованных сторон. В первую очередь это касается повышения качества жизни граждан, улучшения эффективности использования бюджетных средств, роста удовлетворенности муниципальных работников результатами собственного труда как в духовном, так и в материальном плане, повышения стабильности всех процессов местного самоуправления.
Источник: © Бюджет, 2008, № 1
