О проблемах ЗАТО и современных направлениях их решения

Муниципальная реформа затронула все уровни публичной власти, в особенности муниципальный уровень, и изменила статус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепили общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Нормы ст. 80 Федерального закона № 131-ФЗ относят закрытые административно-территориальные образования к территориям, в которых федеральными законами могут определяться особенности осуществления местного самоуправления – это необходимо для обеспечения особого режима безопасного функционирования ЗАТО.

ЗАТО получили статус городских округов при сохранении правового статуса, установленного законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», который регулирует особенности местного самоуправления и определяет меры социальной защиты граждан, проживающих и работающих в нем, и их права. В настоящее время в 22 субъектах РФ расположены 42 ЗАТО. В 2007 г. упразднено ЗАТО Кедровый Красноярского края.

«Встраивание» ЗАТО в единую муниципальную систему имеет важное значение для реализации реформы местного самоуправления, формирования системы межбюджетных отношений в субъекте РФ с учетом особенностей различных территорий и их статуса.

Вместе с тем существует ряд факторов, негативно влияющих на социаль­но-экономическое развитие ЗАТО.

С 1 января 2006 г. в отношении закрытых административно-тер­риториаль­ных образований применяется общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности, который предусмотрен для городских округов, что привело к сокращению собственной налоговой базы бюджетов ЗАТО и снижению достигнутого уровня их бюджетной обеспеченности. По данным Минфина России на 1 января 2007 г., общий объем доходов бюджетов ЗАТО на 2006 г. составил 31,9 млрд руб., что ниже уровня 2005 г. на 2,6 млрд (7,5%). Это сокращение связано с изменением порядка финансирования ЗАТО, «включением» их в систему межбюджетных отношений субъектов РФ. В то же время в связи с компенсацией из федерального бюджета дополнительных расходов бюджетов ЗАТО, связанных с их статусом, бюджетная обеспеченность ЗАТО выше, чем в субъектах РФ, на территории которых они расположены. В среднем доходы на одного жителя ЗАТО составляют 24,9 тыс. руб., что в 2,36 раза больше, чем в соответствующих субъектах РФ.

Различия в бюджетной обеспеченности ЗАТО связаны и с объективными факторами, влияющими на их функционирование, в частности с географическим положением и климатическими условиями, могущими привести к значительному удорожанию бюджетных услуг. Так, в ЗАТО Мурманской области доходы на одного жителя отличаются от доходов жителей субъекта на неравную величину – от 1,4 раза в Североморске до 4,4 раза в Островном. В Тверской области доходы на одного жителя ЗАТО Озерный больше в 3,6 раза, в ЗАТО Солнечный – в 5,6 раза по сравнению со средними доходами на одного жителя области.

В связи с обозначенными тенденциями существуют проблемы финансирования социальной сферы ЗАТО. В 2006 г. по сравнению с 2005 г. наблюдалось сокращение расходов бюджетов закрытых административно-территориальных образований: затраты на здравоохранение составили 53%, на социальную политику – 71%, на охрану окружающей среды – 44% от уровня расходов на эти отрасли в 2005 г. Вместе с тем расходы на образование увеличились на 4,7%, а расходы на ЖКХ остались на прежнем уровне.

В соответствии с положениями закона РФ «О закрытом админи­стра­тивно-территориальном образовании» межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО из федерального бюджета выделяются с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО. В 2006 г. трансферты из федерального бюджета составили 50% (15,8 млрд руб.), а из региональных бюджетов – 13% от объема доходов бюджетов ЗАТО. Согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» объем межбюджетных трансфертов ЗАТО из федерального бюджета в течение трех лет будет возрастать: в 2008 г. – до 17,4 млрд руб., в 2009 г. – до 17,97 млрд, в 2010 г. – до 19,14 млрд.

Однако компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением принципов их финансового обеспечения в законодательстве Российской Федерации.

Необходимо учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования рыночных механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов. Органы местного самоуправления ЗАТО не в состоянии влиять на расширение своей налоговой базы, поскольку перспективы роста налога на доходы физических лиц зависят от развития градообразующего предприятия, имеющего федеральное значение, а возможности привлечения инвесторов, в том числе иностранных, и развития малого бизнеса ограничены особым режимом ЗАТО. Взимание земельного налога ограничено тем, что земли под объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО, квалифицируются как изъятые из оборота. Если налог на доходы физических лиц в 2006 г. составил 80% налоговых доходов бюджетов ЗАТО, то земельный налог – лишь 3,5%.

В связи с этим важнейшее значение имеет финансовая помощь бюджетам ЗАТО из федерального бюджета. Согласно Федеральному закону

«О фе­деральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» финансовую помощь бюджетам ЗАТО планируется выделить в виде дотаций, связанных с социальной компенсацией проживания или работы граждан в условиях особого режима ЗАТО (в 2008–2010 гг. на эти цели предусмотрено направить соответственно 9,78 млрд руб., 10,44 млрд и 11,12 млрд), а также субсидий на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры закрытых административно-территориальных образований (в 2008–2010 гг. соответственно 6,39 млрд руб., 6,21 млрд и 6,62 млрд).

Полагаем, что необходимо предусмотреть (возможно, на 2009–2011 гг.) финансирование федеральных программ по решению вопросов социаль­но-экономического и научно-техни­ческого развития ЗАТО и организаций, входящих в его научно-про­изводственный комплекс. Кроме того, в последующих законопроектах о федеральном бюджете целесообразно определять объем межбюджетных трансфертов на переселение граждан, которые утратили производственную и служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории ЗАТО, на основе упорядочения правового и организационного механизма такого переселения. Отметим, что в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» объем межбюджетных трансфертов на переселение граждан в 2008–2010 гг. составит соответственно 1,23 млрд руб., 1,32 млрд и 1,40 млрд.

Однако решение проблемы переселения граждан должно осуществляться посредством реализации и ряда других мер, к числу которых относятся:

• закрепление критерия очередности в предоставлении жилых помещений и компенсаций за жилые помещения;
• определение порядка согласования решения о переселении с гражданином и соответствующей организацией (объектом) или федеральным органом исполнительной власти;
• установление ограничений на ухудшение жилищных условий путем вселения на занимаемую площадь иных граждан, поскольку в целях получения большего размера субсидии любой гражданин может зарегистрировать в принадлежащем ему жилом помещении неограниченное количество лиц;
• распространение подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг., на граждан, проживающих на территории ЗАТО, в целях предоставления государственных жилищных сертификатов гражданам, утратившим служебную связь с организацией (объектом), расположенной на территории ЗАТО, проживание на территории которого ограничивается условиями особого режима безопасного функционирования, то есть подлежащим переселению из ЗАТО.

Решение проблем закрытых адми­нистративно-территориальных образований может быть успешным и комплексным только при активном участии в этом процессе всех уровней публичной власти.

Полагаем, что органам государственной власти субъектов РФ необходимо предусмотреть в бюджетах субъектов РФ на 2008 и последующие годы предоставление дополнительной финансовой помощи бюджетам ЗАТО, находящихся на их территории, в целях недопущения снижения уровня бюджетной обеспеченности ЗАТО и компенсации уменьшения налоговых доходов местных бюджетов с учетом особенностей географического положения и климатических условий территории.

Органы местного самоуправления ЗАТО также не могут занимать пассивную позицию: они должны разработать и принять программы комплексного социально-экономического развития ЗАТО, провести мероприятия по повышению эффективности управления муниципальной собственностью и средствами местных бюджетов ЗАТО. Не менее важно осуществить постепенный переход (в соответствии с планами субъекта РФ) к эффективному управлению муниципальными финансами, в том числе на основе среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат.

Решение вышеназванных и иных проблем ЗАТО невозможно без дальнейшего совершенствования правового регулирования их функционирования. Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» внесены значительные изменения в закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Основные положения указанного закона, касающиеся ЗАТО, вступают в силу с момента его опубликования (в октябре 2007 г.).

В частности, законом уточнен порядок определения территории и границ закрытого административно-тер­риториального образования исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. При установлении и/или изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения (Федеральный закон № 131-ФЗ) не применяются. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. Населенные пункты, расположенные в пределах закрытого административно-территориального образования, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия предприятий и/или объектов, расположенных в ЗАТО, на прилегающие территории последним согласно положению, утверждаемому Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с тем же положением.

Федеральный закон № 230-ФЗ уточняет и статус ЗАТО, а также его ведомственную подчиненность: закрытое адми­ни­стра­тивно-тер­риториаль­ное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

• установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и/или объ­ектам;
• определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;
• медико-санитарного обеспечения населения ЗАТО, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, который выполняет функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий (вступает в силу с 1 января 2008 г.);
• выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и/или объектами и расположенных в закрытом административно-территориальном образовании;
• обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральный закон № 230-ФЗ вносит изменения и в порядок создания (преобразования), реорганизации закрытого административно-террито­риального образования и изменения его границ. Так, предложение о создании (преобразовании), реорганизации ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории, а решение о создании (преобразовании), реорганизации принимается Президентом РФ.

При отсутствии в территориальном образовании и/или на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются согласно законодательству Российской Федерации о местном самоуправлении и закону «О закрытом административно-территориальном образовании» в течение двух лет со дня создания ЗАТО.

В случае принятия решения о реорганизации ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются этапность и сроки отмены или изменения особого режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и формы поддержки государством населения на переходный период, программы социально-экономического развития муниципального образования в порядке, установленном Правительством РФ. Одновременно с этим предложением вносится перечень мероприятий переходного периода для данного ЗАТО.

Немаловажное значение имеют так­же изменения, внесенные Федеральным законом № 230-ФЗ в отношении жилищно-коммунальной сферы закрытого административно-тер­риториального образования. Так, в случае передачи в муниципальную собственность жилых помещений государственного жилищного фонда, в том числе построенных или капитально отремонтированных за счет средств федерального бюджета, органы местного самоуправления ЗАТО после отнесения таких помещений к специализированному жилищному фонду в порядке, установленном Правительством РФ, имеют право предоставлять их гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и/или объектами.

Порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и/или объектами, в части, не урегулированной жилищным законодательством, устанавливается представительным органом ЗАТО по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом адми­нистра­тив­но-тер­риториаль­ном образовании предприятия и/или объекты.

Следует иметь в виду, что местная администрация ЗАТО выступает заказчиком строительства и ремонта жилых помещений, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия организаций. Кроме того, органы местного самоуправления ЗАТО согласовывают с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и/или объекты:

• планы и программы комплексного социально-экономического развития ЗАТО;
• генеральный план ЗАТО;
• проекты планировки территории, подготовленные на основе генерального плана ЗАТО;
• резервирование земель в границах ЗАТО для муниципальных нужд.

Определенное усиление централизации в управлении закрытым адми­нистративно-территориальным образованием, по нашему мнению, дополняется и усилением «властной вертикали» в соответствии с Федеральным законом № 230-ФЗ. Так, главой местной администрации ЗАТО является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, который заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом ЗАТО. Общее число членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании устанавливается его представительным органом.

При формировании конкурсной комиссии в ЗАТО одна треть ее членов назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, другая треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), третья – федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и/или объекты.

Проблемы ЗАТО не исчерпываются вышеизложенным. В частности, полагаем необходимым принятие федеральных программ по упраздняемым ЗАТО, предусматривающих мероприятия по:

• определению перспектив развития производства на территории ЗАТО;
• обеспечению занятости населения ЗАТО;
• обеспечению государственной поддержки функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства;
• установлению необходимости и сроков отселения граждан из ЗАТО;
• определению схемы и объектов финансирования текущего функционирования и плана мероприятий по упразднению ЗАТО в переходный период с учетом выделения дотаций из федерального бюджета.

Не менее важно дальнейшее совершенствование правового регулирования земельных отношений, в частности в отношении земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте, а также порядка приватизации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности на территории ЗАТО, и совершения сделок с ним.

Кроме того, требуется введение механизма принятия мер общей социальной компенсации в связи с проживанием или работой граждан в условиях особого режима ЗАТО, включая реализацию права граждан, проживающих на территории ЗАТО, на обязательное социальное страхование в случае причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятиях и/или объектах.

В целях подготовки и осуществления федеральных программ по решению вопросов социально-эконо­ми­чес­кого и научно-технического раз­ви­тия ЗАТО и организаций нужно принять нормативный правовой акт, пре­дусматривающий регулярное проведение мониторинга состояния соци­аль­но-экономического и научно-прои­звод­ственного развития ЗАТО в различных субъектах РФ для выработки обоснованных решений о форме, порядке и условиях государственной поддержки ЗАТО.

Очевидно, что в связи с внесением изменений в закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» (в соответствии с Федеральным законом № 230-ФЗ) необходимо внесение корректив в бюджетное законодательство, законодательство, регулирующее правоотношения в социальной сфере, и др. В частности, целесообразно установление субъектами РФ в пределах их компетенции особенностей формирования межбюджетных отношений с участием ЗАТО.

Полагаем, что Правительству РФ важно создать эффективные механизмы взаимодействия и координации федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых находятся ЗАТО, органов местного самоуправления ЗАТО, научных и деловых сообществ по перспективному развитию ЗАТО. В этих целях при Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ необходимо создать межведомственную комиссию, включающую представителей всех заинтересованных министерств и ведомств и руководителей ассоциаций ЗАТО, для координации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого функционирования ЗАТО и их социально-экономического развития.

Полагаем, что внести изменения требуется не только в закон Российской Федерации «О закрытом адми­нистративно-территориальном образовании», но и в ряд постановлений Правительства РФ, в частности в постановление от 11 января 2003 г. № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам», от 18 апреля 2005 г. № 232 «Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и/или потерь бюджетов закрытых администра­тив­но-тер­рито­риальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования», от 21 марта 2007 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы “Выпол­нение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федераль­ным законодательством”, входящей в состав федеральной целевой программы “Жилище” на 2002–2010 гг.».

Решение вышеназванных и иных проблем ЗАТО позволит эффективно «встроить» их в единую муниципальную систему, что имеет важное значение для учета интересов населения, проживающего на их территориях, реализации реформы местного самоуправления, формирования системы межбюджетных отношений в субъекте РФ с учетом особенностей различных территорий и их статуса.

Источник: © Бюджет, 2008, № 1