В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для рационального использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, в частности, путем концессионных соглашений.
Не менее важен для формирования муниципальной собственности процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями. Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов РФ имущества.
В субъектах РФ, которые приняли законы о передаче части вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов, поселения обязаны передать соответствующее имущество муниципальным районам в безвозмездное пользование в течение срока действия указанных законов. При полном применении Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) на территории данного субъекта РФ переданное муниципальным районам в безвозмездное пользование имущество должно быть возвращено поселениям (вновь образованным) в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения.
Однако процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов значительно замедлился из-за несвоевременного и неполного законодательного регулирования порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями.
Установленный Федеральным законом № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Федеральный закон № 199-ФЗ) порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами вкупе с порядком разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, установленным тем же федеральным законом, является порядком разграничения имущества, который должен был быть установлен Правительством РФ до 1 декабря 2005 г.
Поскольку для реализации указанного порядка не требуются новые нормативные правовые акты Правительства РФ, Минрегиону России и Минэкономразвития России необходимо разработать Методические рекомендации о порядке разграничения имущества.
Согласно Федеральному закону № 199-ФЗ разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными муниципальными районами, поселениями и городскими округами осуществляется на основании соответствующего закона субъекта РФ. Этот закон применяется на территории субъекта РФ и в переходный период (с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.), если данный субъект РФ ввел Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме с 1 января 2006 г.
В переходный период закон субъекта РФ, определяющий порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов (когда Федеральный закон № 131-ФЗ применяется не в полном объеме), должен устанавливать не только перечень вопросов местного значения, передаваемых от вновь образованных поселений муниципальным районам, но и перечень передаваемого имущества. В случае принятия указанного закона субъекта РФ без установления в нем перечня имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, которые передаются от вновь образованных поселений муниципальным районам, данные изменения могут быть внесены в закон субъекта РФ не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года, и начнут действовать с 1 января следующего финансового года.
В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе № 131-ФЗ установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При возникновении у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению до 1 января 2009 г.
Однако Федеральный закон № 199-ФЗ дополнил ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право реализации которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Таким образом, в собственности муниципальных образований может находиться не только имущество, установленное ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.
По мнению ряда представителей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, ученых и специалистов, «закрытый» перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и среднего бизнеса.
Необходимость обязательной приватизации муниципального имущества влечет за собой серьезную проблему сохранения за предприятиями малого и среднего бизнеса зданий и помещений, арендуемых у муниципальных образований. Данные предприятия не располагают достаточными финансовыми ресурсами для участия в приватизации муниципального имущества на общих основаниях, что может негативно отразиться на их производственной деятельности и обеспечении занятости работников. Однако проблему можно решить путем создания фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности. Этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.
Кроме того, существует проблема уменьшения арендной платы, поступающей в местные бюджеты, при передаче имущества муниципальных предприятий и учреждений в аренду физическим и юридическим лицам после приватизации указанных объектов. Выпадающие доходы можно частично компенсировать за счет прибыли от деятельности хозяйственных обществ, в которые допустимо преобразовать эти муниципальные предприятия и учреждения и в создании которых имеют право участвовать органы местного самоуправления.
Положения Федерального закона № 131-ФЗ указывают на необходимость принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Этот федеральный закон будет разработан Правительством РФ с учетом практики разграничения имущества и повышения эффективности его использования в переходный период.
Для решения указанных вопросов в Государственную Думу внесен ряд законодательных инициатив. В частности, в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ предлагается внести положение, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, а также установить открытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
Однако муниципальное образование является публично-правовым и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим «закрытый» перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с полномочиями, право реализации которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
Данный перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления муниципального образования вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня требуются для решения вопросов местного значения.
Кроме того, определение в Федеральном законе № 131-ФЗ «закрытого» перечня муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными видами муниципальных образований. Важно иметь в виду, что общественные услуги государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями предоставляются населению только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказать подобные услуги эффективно.
Таким образом, отказ от установления «закрытого» перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит концепции Федерального закона № 131-ФЗ. Однако главное состоит в том, что в условиях рыночной экономики следует эффективно использовать муниципальное имущество, только в необходимых, установленных законом случаях закрепляя его на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями или учреждениями.
Проблемы формирования муниципальной собственности в настоящее время возникают и в связи с тем, что перечни вопросов местного значения не полностью соответствуют перечню имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Законодатель применил принцип эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, для решения тех или иных вопросов местного значения. Реализация этого принципа в значительной мере зависит от организационно-правовых форм организаций, которые предоставляют услуги населению и за которыми закрепляется муниципальное имущество.
Например, не предусмотрено использование муниципального имущества для решения таких вопросов, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами в сфере связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для развития малого предпринимательства и сельскохозяйственного производства, а в случае муниципальных районов – для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Обусловлено это в первую очередь тем, что деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений в данных сферах неэффективна.
Внесено предложение о передаче в собственность поселений имущества, предназначенного для обеспечения жителей услугами в сфере связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Обосновывается это предложение необходимостью сохранения муниципальных унитарных предприятий и учреждений для оказания вышеназванных услуг населению. Однако принятие такого законопроекта позволит иметь в муниципальной собственности объекты рыночной инфраструктуры, что противоречит концепции Федерального закона № 131-ФЗ и способно препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. Кроме того, содействие развитию существующих или создание новых хозяйствующих субъектов частной собственности может выражаться в обеспечении инфраструктурных условий для деятельности организаций по обеспечению населения услугами в сфере связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Много говорят о том, что в собственности поселений должны быть муниципальный жилищный фонд для обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, а также имущество, необходимое для содержания такого фонда. Однако к вопросам местного значения поселений относится обеспечение жильем не всех нуждающихся граждан, а только малоимущих, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, которым предоставляются жилые помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма. Вместе с тем существует некоторое несоответствие между Федеральным законом № 131-ФЗ и Жилищным кодексом РФ в связи с указанной проблемой, что требует законодательного урегулирования.
Кроме того, предлагается внести в перечень имущества, находящегося в собственности муниципального района и предназначенного для решения установленных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения, имущество, предназначенное для организации питания в образовательных учреждениях. Здесь можно возразить, что организация питания в образовательных учреждениях не относится к вопросам местного значения муниципального района. Создание муниципальных унитарных предприятий для организации питания в образовательных учреждениях ввиду отсутствия конкуренции при предоставлении данной услуги не будет способствовать снижению ее стоимости, а также обеспечению необходимого качества питания школьников. Вдобавок муниципальные унитарные предприятия общественного питания (в том числе и в образовательных учреждениях) нерентабельны без дотаций из местных бюджетов.
Включение в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ имущества, предназначенного для установки указателей с названиями улиц и номеров домов, также представляется излишним, поскольку существующая формулировка данного пункта – «имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения» – позволяет органам местного самоуправления иметь в том числе и имущество, используемое для установки указателей.
На основании вышеизложенного Правительство Российской Федерации в своих официальных отзывах не поддерживает законопроекты, содержащие вышеназванные предложения.
Наряду с указанными предложениями в законопроекте, внесенном Законодательным Собранием Пермской области, предлагается дать субъектам РФ право до 1 января 2009 г. регулировать разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, на основании не закона субъекта РФ, определяющего порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов, а отдельного закона субъекта РФ, определяющего порядок разграничения указанного имущества. Авторы данной законодательной инициативы полагают, что субъект РФ сможет установить порядок разграничения муниципального имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями не ранее, чем за три месяца до окончания текущего года, что приведет к возникновению проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Подобная трактовка норм Федерального закона № 199-ФЗ необоснованна, так как в соответствии с названным законом разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, вновь образованными поселениями и городскими округами осуществляется на основании закона субъекта РФ о разграничении указанного имущества. Этот закон применяется на территории субъекта РФ и в переходный период, если данный субъект РФ применяет Федеральный закон в полном объеме с 1 января 2006 г. Изменения в указанный закон субъекта РФ вносятся в соответствии с законодательством РФ (без ограничения сроков внесения поправок).
В случае если на территории субъекта РФ Федеральный закон № 131-ФЗ не применяется в полном объеме и разграничение имущества осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ, определяющим порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов, внесение в указанный закон субъекта РФ изменений, касающихся имущества, не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года, гарантирует учет последствий этих изменений (поступление неналоговых доходов в местные бюджеты и т.д.) при формировании местных бюджетах на следующий финансовый год.
Следовательно, описанная законодательная инициатива Законодательного Собрания Пермской области неправомерна и избыточна.
Очевидно, что проблемы, связанные с формированием муниципальной собственности и совершенствованием имущественных отношений, требуют дальнейшего изучения и законодательного урегулирования. Необходимо их постепенное решение на основе общественного согласия между органами публичной власти всех уровней и населением. При этом главными принципами должны стать повышение эффективности использования муниципального имущества и улучшение качества обслуживания населения.
Людмила ПРОНИНА, советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, докт. экон. наук
