В мартовском номере журнала «Бюджет» опубликована статья кандидата юридических наук Дмитрия Александровича Казанцева, посвященная системе государственных закупок Армении. Мы размещаем материал на сайте без изменений.
В качестве четвертой страны в обзоре закупочного законодательства членов Евразийского экономического союза мы выбрали Республику Армения. Закон о закупках, действующий в этой стране, можно назвать наиболее самобытным на всем пространстве ЕАЭС. Тем нагляднее на его примере международный характер методологии, направленной на создание условий для конкурентных, прозрачных и эффективных закупок.
Государственные закупки в Армении регулируются Законом Республики Армения от 28 декабря 2010 года № ЗР-206 «О закупках» (далее — закон «О закупках»). Лаконичное название оправданно, поскольку, не ограничиваясь лишь государственными и муниципальными заказчиками, этот закон регулирует закупки всех социально значимых организаций, а именно:
— органов государственного управления и местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждений;
— Центрального банка Республики Армения;
Материал опубликован в мартовском номере журнала «Бюджет»
Как подписаться на журнал?
— государственных или муниципальных некоммерческих организаций;
— организаций с долей участия государства или муниципалитета более 50%;
— объединений (ассоциаций), образованных государственными или муниципальными, либо некоммерческими государственными или муниципальными организациями, либо организациями, в которых доли участия государства и муниципалитета превышают 50%;
— юридических лиц, получивших в порядке дарения средства от перечисленных выше субъектов (в части закупок, произведенных за счет средств, полученных в порядке дарения);
— физических или юридических лиц, включенных в перечень (утвержден Комиссией по регулированию общественных услуг Республики Армения) и осуществляющих деятельность в регулируемой сфере общественных услуг;
— других организаций сферы общественных услуг, которые по особому или исключительному праву осуществляют упомянутую выше деятельность, если закупка производится для осуществления данного вида деятельности;
— организаций, в отношении которых государство или муниципалитет, либо основанная государством или муниципалитетом некоммерческая организация, либо организация, доли участия государства и муниципалитета в которой более 50%, имеют доминирующее воздействие.
Как видим, перечень объединяет субъектный принцип и принцип источника финансирования, благодаря чему может быть признан самым обширным среди аналогичных перечней стран ЕАЭС. Например, те же физические лица и некоммерческие организации в России не являются не только субъектами контрактной системы, но даже и субъектами Закона № 223-ФЗ.
Этот перечень заслуживает отдельного комментария и в том смысле, что распространение универсальных правил регулирования закупок на столь широкий круг субъектов является смелым экспериментом. Объемы экономики Армении позволяют надеяться на его успех. Однако стоит помнить о том, что сложность и масштаб национальной экономики обратно пропорциональны простоте и универсальности регулирования закупочных отношений. Иначе говоря, чем крупнее и сложнее экономика, тем более сложные и дифференцированные закупочные инструменты требуются заказчикам. В самом законе «О закупках» предусмотрена возможность такой дифференциации. Так, статьей 50 для части заказчиков предусмотрен институт «порядка произведения закупок», имеющий явные сходства с положением о закупках российского Закона № 223-ФЗ. В частности, названный порядок утверждает сам заказчик, но с учетом базовых требований закона «О закупках» и дополнительных требований вышестоящего органа государственной власти. Таким образом, один закон «О закупках» заменяет в Армении российские законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ не только в смысле действия по кругу лиц, но и, что еще важнее, в смысле методов регулирования. И это последнее обстоятельство делает армянский закон уникальным на всем пространстве ЕАЭС.
Общие подходы к организации закупок
Принципы закона «О закупках» гармонируют с закупочным законодательством ЕАЭС и сформулированы в следующем виде:
— организация процесса закупок по унифицированным правилам на основе конкурентности, прозрачности, гласности и отсутствия дискриминации;
— расширение в целях заключения контракта круга участников и стимулирование между ними конкуренции;
— равноправие участия в процессе закупок для любого лица независимо от того, является ли оно иностранным физическим лицом, иностранной организацией либо лицом без гражданства.
Во исполнение этих принципов установлены требования к публикации информации о закупке и последовательности действий по ее проведению. Элементы методологии — например, требования к публикации информации о закупке, к составу закупочной документации, принципы электронного документооборота, установление квалификационных требований и описание предмета закупки, прием и рассмотрение заявки, обеспечение заявки и обеспечение контракта — интернациональны по своей природе, поскольку восходят в первую очередь к экономике и бизнес-процессам, а не к правовому регулированию. По большому счету те же самые аспекты, только с большей степенью сложности и вариативности урегулированы и в российском законодательстве о контрактной системе.
Когда же речь заходит собственно о правовом регулировании закупочного инструментария, то армянский закон «О закупках» обнаруживает значительную самобытность и существенные отличия от аналогичных законов других стран ЕАЭС.
Закупочный инструментарий
Статья 17 закона «О закупках» к способам закупок («процедурам произведения закупки») относит следующие:
— открытая процедура;
— конкурентный диалог;
— ограниченная процедура;
— переговорная процедура;
— упрощенная процедура;
— приобретение товара, работы или услуги через биржи;
— электронный аукцион.
Своеобразием юридической техники закона «О закупках» является то, что приведенный выше перечень фактически разнесен по трем разным местам этого закона. Объем норм, посвященных отдельным способам, также несопоставим: от пары абзацев до целого раздела из нескольких глав. Не до конца ясно и их взаимное соотношение; впрочем, последний фактор объясняется еще и тем, что сама терминология имеет лишь приблизительные аналоги в российском праве. Так, в переговорной процедуре усматриваются черты конкурентных переговоров, в конкурентном диалоге — черты закупки с предквалификационным отбором, а в ограниченной процедуре — черты закрытой закупки. Наконец, отрытая процедура может быть признана условным аналогом конкурса, и логично, что именно она провозглашена основным способом закупки, и именно ему посвящен тот самый четвертый раздел закона «О закупках».
В любом случае использованные выше аналогии передают лишь частичное сходство законодательства Армении и России. Например, та же процедура конкурентного диалога не имеет полных аналогов в российском праве и сочетает в себе черты таких инструментов, как предквалификация, конкурентные переговоры, двухэтапная закупка и прием альтернативных предложений. Заказчик в рамках этой процедуры сначала отбирает квалифицированных поставщиков, а потом обсуждает с ними наилучший путь удовлетворения своей потребности в той или иной продукции с разработкой альтернативных вариантов будущего контракта. Логично, что эта процедура применяется в случаях, когда заказчик не может точно установить характеристики предмета закупки, либо он дает участникам возможность представлять альтернативные предложения, либо по иной причине возникает необходимость переговоров с участниками в целях уточнения определенных особенностей характеристик предмета закупки. Нельзя не заметить, что такой своеобразный способ закупки может быть весьма эффективен, но лишь при низких уровнях общественного восприятия коррупции.
Слабым местом армянского законодательства можно назвать неопределенность понимания электронной формы закупки (хотя сама по себе такая форма согласно действующему законодательству возможна, базовые требования к ней сформулированы в части 4 статье 7 довольно точно, да и сама она урегулирована в главе 4 в разделе, посвященном открытой закупке). Понятие электронной торговой площадки как необходимого элемента электронной закупки и даже четкое разграничение между электронной закупкой и закупкой с использованием электронных средств связи в законодательстве отсутствуют. Учитывая высокую степень самобытности национального права, такой пробел нельзя назвать аномалией: сами по себе правовые институты электронного выбора контрагента, в том числе электронных закупок, в масштабах континентального права довольно новы.
Так получилось, что интенсивнее всего они развивались в России по причине уникального сочетания ряда экономических и правовых факторов, сделавших их использование жизненной необходимостью именно для нашей страны. Остальные государства Восточной Европы и Азии в этих условиях могут либо заимствовать большую или меньшую часть российских правовых практик (как это сделало большинство стран ЕАЭС), либо внимательно изучить их и творчески адаптировать результаты исследования к национальной правовой системе (как это успешно сделано на Украине). Первый путь проще с точки зрения оперативного внедрения институтов электронной торговли, второй — с точки зрения непротиворечивой имплементации этих институтов в уже существующую правовую систему. Как бы то ни было, Армении, скорее всего, придется избрать одну из этих моделей, и в настоящее время она склоняется ко второй.
Любопытно то, что в армянском законе «О закупках» прямо описан такой способ, как электронный аукцион, но не стоит торопиться с выводами, поскольку сходство с российским электронным аукционом заканчивается на названии. На самом деле в главе «Электронный аукцион» урегулированы и ценовые, и неценовые закупки в электронной форме, и в этом смысле армянское законодательство опережает российское. В Армении законодательство о госзакупках содержит, по крайней мере, базовые нормы о проведении в электронной форме неценового соревнования, в то время как в России аналогичные новеллы, пусть и сформулированные на несравненно более высоком уровне юридической техники, обсуждаются уже несколько лет.
Врез: В Армении законодательство о госзакупках содержит базовые нормы о проведении в электронной форме неценового соревнования, в то время как в России аналогичные новеллы, пусть и сформулированные на несравненно более высоком уровне юридической техники, пока только обсуждаются.
Самобытность и гармонизация
Чем больше вчитываешься в закон Республики Армения «О закупках», тем больше он напоминает закупочный стандарт какого-нибудь опытного и креативного заказчика из российской коммерческой сферы: в нем используются необычные механизмы, которые могут быть эффективными только в данных конкретных условиях, при минимальных сходствах с законодательством о контрактной системе. Общая цель — эффективные закупки — реализуется посредством тех же самых задач обеспечения открытости, конкуренции и равноправия поставщиков. Но вот сами эти задачи решаются с помощью совершенно иных процедур.
Даже функциональное разделение обязанностей между уполномоченными сотрудниками заказчика не соответствует российским стандартам. Вместо привычного разграничения полномочий между закупочной комиссией и отделом закупок в статье 23 закона «О закупках» большинство вопросов отнесено к компетенции оценочной комиссии.
Это в полной мере относится и к национальной электронной системе государственных закупок, расположенной в сети интернет по адресу armeps.am — этот портал напоминает корпоративную электронную площадку, которая в будущем вполне может стать столь же функциональной, сколь и ведущие российские электронные площадки. Кстати, можно заподозрить армянского законодателя в использовании передового опыта именно коммерческого сегмента российских электронных закупок: тот же электронный аукцион в законе «О закупках» содержит следы таких реализуемых на ведущих электронных площадках России процедур, как многоэтапный электронный запрос предложений и электронная переторжка, а также принципы проведения переторжки с подачей предложений в режиме реального времени.
Отрадно, что в законе «О закупках» подчеркивается равенство всех поставщиков независимо от их организационно-правовой формы и страны происхождения. Согласно части 2 статьи 6 закона, участие какого-либо лица в процессе закупок может ограничиваться только решением Правительства Республики Армения, если это необходимо для обеспечения национальной безопасности и защиты страны. Данная норма позволяет ограничивать принцип равенства ровно в той мере, в какой это необходимо для реализации союзной политики импортозамещения. Да и в целом самобытность национального законодательства о закупках не кажется препятствием для осуществления общей экономической политики в рамках ЕАЭС.
Планируется, что гармонизация закупочного законодательства стан — участниц ЕАЭС будет осуществлена на базе международных соглашений, подписанных при создании союза. Нормы этих соглашений, касающиеся регулируемых закупок, мы рассмотрим в завершающей статье данного цикла.
