В Москве состоялось февральское заседание секции «Финансисты муниципальных образований» Сообщества финансистов России. Участники мероприятия рассмотрели злободневные для местного самоуправления темы и озвучили ряд предложений по совершенствованию действующих законодательных актов.
Антикризисные меры
Председатель НП «СФР», депутат Государственной думы Н. С. Максимова, обрисовывая ситуацию с консолидированными бюджетами субъектов РФ, сообщила, что по итогам 2015 года с дефицитом исполнили свои бюджеты 76 регионов (по данным Счетной палаты России, совокупный дефицит составил почти 368 миллиардов рублей). Девять субъектов РФ закончили год с профицитом в сумме 199 миллиардов рублей. При этом начало 2016 года ознаменовано большим приростом госдолга. Она также рассказала о планируемых мерах по поддержке экономики, в частности, о дополнительных финансовых вливаниях (827 миллиардов рублей), предусмотренных Антикризисным планом правительства на 2016 год. Согласно плану ГРБС предстоит сократить бюджетные расходы на 10%.
Особая составляющая плана — поддержка региональных бюджетов. 310 миллиардов рублей уже заложены в бюджете на предоставление бюджетных кредитов субъектам РФ по ставке 0,1%. Из них 240 миллиардов уже распределены, и до регионов доведена информация, на какие суммы они могут рассчитывать.
В плане есть и другие элементы, ориентированные на поддержку регионов. В частности, предоставление регионам субвенций на социальные выплаты зарегистрированным безработным — 5,7 миллиарда рублей. Еще 7,2 миллиарда рублей пойдут на поддержку моногородов — перепрофилирование предприятий, помощь в получении госзаказа, создание дополнительных рабочих мест. На модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе в малых городах, предусмотрено 3,4 миллиарда рублей, 6 миллиардов — на помощь регионам в организации летнего отдыха детей, 50 миллиардов — на строительство и ремонт школ. Какие именно школы попадут в список, пока обсуждается. 5 миллиардов рублей будет выделено на обновление санитарного автотранспорта, еще 16,5 миллиарда — на поддержку ипотеки. Малый бизнес планируется стимулировать с помощью льгот по аренде (включая возможность выкупа объектов, которые были в аренде многие годы), легализации нестационарной мобильной торговли. Ставится вопрос о том, чтобы продлить действие ЕНВД и после 2018 года, так как многие муниципалитеты ратуют за его сохранение. «Пока план не внесен в Госдуму, он дорабатывается, изменяется, — сообщила Максимова, — но перечисленные направления, думаю, в нем останутся».
Местные финансы
Заместитель начальника отдела муниципальных образований департамента межбюджетных отношений Минфина России И. И. Скляр сообщила, что по итогам 2015 года совокупный дефицит местных бюджетов вырос: 63,3 миллиарда рублей против 54,6 миллиарда в 2014 году. По ее мнению, важным направлением повышения эффективности расходов местных бюджетов остается оптимизация органов управления и бюджетной сети. Добиться этого планируется с помощью комплекса мер, включающего мониторинг бюджетной сети, оценку потребности в бюджетных учреждениях с учетом необходимого уровня обеспеченности муниципальными услугами, выведение непрофильных и исключение невостребованных услуг, повышение эффективности расходов на содержание учреждений, привлечение частного сектора для предоставления услуг, передачу части услуг в многофункциональные центры.
Скляр напомнила, что Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 232‑ФЗ предоставил городским округам и муниципальным районам право снижать ставки ЕНВД в зависимости от категорий налогоплательщиков и видов предпринимательской деятельности с 15 до 7,5%. Этот же закон предоставил право на применение двухлетних налоговых каникул всем впервые зарегистрированным индивидуальным предпринимателям в сфере бытовых услуг. Им же расширен перечень видов деятельности, в отношении которых возможно применение патентной системы налогообложения. Помимо этого, закон предоставил регионам право устанавливать ставку по УСН в пределах от 1 до 6% в зависимости от категорий налогоплательщиков. В отдельных случаях возможно установление нулевой ставки. При этом, как подчеркнула представитель Минфина России, для компенсации выпадающих доходов местных бюджетов из федерального и региональных бюджетов оснований не имеется.
Февральское заседание секции «Финансисты муниципальных образований»Риски выпадающих доходов местных бюджетов возникают и в связи с действием Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 477‑ФЗ. Он предоставляет субъектам РФ право в период с 1 января 2015 года до 1 января 2018 года устанавливать ставку по налогу, уплачиваемому в связи с применением патентной системы налогообложения, в размере 0% для налогоплательщиков — ИП, впервые зарегистрированных и осуществляющих деятельность в производственной, социальной или научной сферах.
Продолжая тему новаций законодательства, Скляр отметила, что введения новой редакции Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2017 года, скорее всего, не произойдет, поскольку идет его серьезная доработка. Следующий ориентир — 1 января 2018 года.
Вопросы контроля
В части внутреннего финансового контроля и аудита на федеральном уровне предстоит большая работа по корректировке Бюджетного кодекса, созданию методической базы и организации обучения контролеров-аудиторов. «Поскольку дополнительных штатных единиц на эту контрольную деятельность выделено не будет, всем придется исходить из уже имеющегося ресурса», — подчеркнул заместитель директора департамента бюджетной методологии Минфина России С. С. Бычков.
Минфин России разработал концепцию развития внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита, оценки качества финансового менеджмента ГРБС. Документ практически прошел этап межведомственного согласования и после доработки будет доступен для ознакомления в интернете. Бычков акцентировал внимание собравшихся на том, что в концепции будут отражены особенности организации внутреннего финансового контроля и аудита на муниципальном уровне.
К новостям в части контроля в сфере закупок относится расширение перечня нарушений, за которые предусматривается административная ответственность. Согласно принятому в первом чтении законопроекту, появится 12 новых составов в области планирования закупок, формулирования требований к закупаемым товарам, работам и услугам, формирования начальной цены контракта. «По всем существенным позициям, связанным с закупками, на стадии планирования и исполнения закупок будет введена административная ответственность», — подчеркнул Бычков.
Тему продолжила начальник управления финансов администрации города Переславля-Залесского Л. П. Леонтьева, которая рассказала о проблемах осуществления муниципального финансового контроля и мерах воздействия на нарушителей. «При осуществлении контрольных мероприятий наши ревизоры постоянно сталкиваются с тем, что при выявлении финансового нарушения невозможно применить меры воздействия к лицу, его совершившему. Данная ситуация возникает в большей мере из-за того, что нормы Бюджетного кодекса, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не позволяют однозначно их толковать», — отметила она.
Одной из проблем является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В связи с этим, по мнению докладчика, необходимо принять комплекс мер по повышению результативности контрольных мероприятий, усилению ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов, установлению норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств от бюджетных и автономных учреждений. «Особо хотим подчеркнуть, что заинтересованность органов муниципального финансового контроля заключается не столько в наказании лиц, допустивших бюджетное правонарушение, сколько в возврате незаконно использованных таким лицом бюджетных средств и недопущении аналогичных нарушений в дальнейшем. В сложной экономической ситуации мелким муниципальным образованиям особенно сложно сбалансировать свои бюджеты. Тем более что полномочия, предусмотренные законом № 131‑ФЗ, обязательны для исполнения вне зависимости от того, крупное это муниципальное образование или мелкое. Таким образом, нашей задачей является не только увеличение доходной базы, но и максимально эффективное использование имеющихся финансовых ресурсов, в том числе с учетом ошибок, выявленных в ходе контрольных мероприятий», — отметила Леонтьева.
На практике ущерб, который наносится бюджетными правонарушителями, возмещается ими лишь частично. В новой редакции статьи 15.14 КоАП РФ определено, что при наличии фактов нецелевого использования средств предусматривается наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 до 50 тысяч рублей (или дисквалификация на срок от одного года до трех лет), а на юридических лиц — от 5 до 25% от суммы средств, использованных не по целевому назначению. Таким образом, максимально возможная сумма компенсации соответствующему бюджету составляет лишь четверть суммы нанесенного ущерба. «Например, при выявленном нашими контролерами бюджетном нарушении на сумму 865 тысяч рублей в бюджет в виде административного штрафа было возмещено лишь 43 тысячи. Это не только не оказывает должного отрезвляющего воздействия на нарушителя, но и резко снижает мотивацию к осуществлению контрольных мероприятий. Как вариант необходимо предусмотреть увязку мер ответственности с размером нанесенного ущерба», — рассказала финансист.
Представитель Переславля-Залесского сделала следующий вывод: отсутствие единой концепции муниципального финансового контроля как системы общепринятых взглядов на его цели, способы, формы и задачи приводит к тому, что контрольные органы не руководствуются общими нормами, стандартами и правилами проведения внутреннего финансового контроля. В этой связи необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов. Также требуется разграничение полномочий между внешним и внутренним контролем, определение порядка их взаимодействия (для недопущения дублирования контрольных мероприятий) и установление адекватных мер воздействия на нарушителей бюджетного законодательства.
Новации в контрактной системе
Новациям Федерального закона № 44‑ФЗ, затрагивающим муниципальные образования, посвятил свой доклад Д. А. Готовцев, заместитель начальника департамента развития контрактной системы Минэкономразвития России.
В первом чтении Госдумой принят законопроект о переводе госзакупок на электронные процедуры. К плюсам новшества можно отнести круглосуточность подачи заявок, сохранение анонимности участников, возможность прозрачного осуществления закупок, получения рада справок в автоматическом режиме и многое другое. Закон должен быть окончательно принят в весеннюю сессию. На первом этапе его реализации заказчику будет дано право осуществлять закупки путем проведения электронных процедур, в дальнейшем это будет вменено ему в обязанность.
Также в законопроект включен ряд поправок, направленных на совершенствование норм Федерального закона № 44‑ФЗ и исключение из него ряда противоречий. Например, более корректно сформулированы требования и возможности отклонения заявок, в случае если происходит закупка товаров, на которые правительством установлены какие-то ограничения или преференции. Кроме того, были обнаружены прецеденты, когда срок исполнения контракта в заявке был равен двум часам, что является, по выражению сотрудников антимонопольной службы, «заточкой под своих участников». Именно для недопущения ограничения конкуренции законопроектом предусмотрена возможность установления Правительством РФ для отдельных видов товаров, работ и услуг минимальных сроков исполнения контракта.
Законопроектом предусматривается и право Правительства РФ устанавливать требования по формированию лота для отдельных видов товаров, работ и услуг. Пока что в этом вопросе существует недоработка — Закон № 44‑ФЗ не устанавливает никаких требований по объединению в один лот тех или иных видов товаров, работ и услуг, и лишь в Законе «О защите конкуренции» присутствует фраза о том, что нельзя объединять в один лот технологически несвязанные товары, работы, услуги. Новая норма направлена в первую очередь на реализацию постановлений Правительства РФ, предусматривающих предоставление каких-то преимуществ, ограничений и запретов. Она призвана в том числе помочь реализации политики импортозамещения.
Кроме того, рассматриваемый законопроект урегулировал обязанность заказчика принимать от поставщика обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер фактически выполненных обязательств. Сейчас право у поставщика уменьшить размер обеспечения есть, а обязанности заказчика его принять — нет. Это не опасно лишь в случае, если обеспечение представлено в виде банковской гарантии, а не в денежной форме. Сейчас Минэкономразвития России совместно с Минфином России приступило к реформированию системы обеспечения исполнения контрактов, в частности предусматривается возможность выдачи банковской гарантии, амортизируемой по мере исполнения контракта.
Исполнение судебных решений
С актуальными проблемами исполнения судебных решений по искам к казне познакомила собравшихся и. о. заместителя начальника департамента финансов администрации муниципального образования ГО Сыктывкар Л. С. Пендо.
В Сыктывкаре общее количество граждан, которых необходимо обеспечить благоустроенными жилыми помещениями в рамках переселения из ветхого и аварийного жилья, составляет 478 человек, а ориентировочная потребность в средствах, необходимых для реализации судебных решений по этому вопросу, достигает более 1,5 миллиарда рублей, или 56% собственных доходов бюджета города. На начало 2016 года средняя цена одного квадратного метра жилья составила 55,7 тысячи рублей на первичном рынке и 59,7 тысячи — на вторичном. То есть одно исполнение решения суда о предоставлении жилья общей площадью не менее 50 квадратных метров составит 2,9 миллиона рублей. Финоргану администрации города Сыктывкара предъявляется значительное количество исполнительных листов по взысканиям с казны города денежных средств — это и компенсация морального вреда, и материальный ущерб, и возмещение судебных расходов, и индексация взысканных сумм.
Длительность исполнения судебных решений приводит к тому, что граждане все чаще обращаются за заменой способа исполнения решения суда на денежную компенсацию, фактически это явление принимает массовый характер. С 2010 по 2015 год в муниципальный финорган поступило 166 исполнительных документов на общую сумму 392,6 миллиона рублей, причем 40% из них — за последние два года. Выплата денежных средств должна осуществляться в течение трех месяцев: город не в состоянии выполнить это законодательное требование и вынужден обращаться в судебные органы за предоставлением отсрочек и рассрочек. Однако суды не принимают доводы администрации города об отсутствии необходимых средств и отказывают в рассрочках. Администрация города считает, что необходимо принятие норм, обязывающих местные власти исполнять судебные решения только в рамках утвержденного на соответствующий год бюджета. Пока это предложение не поддержано ни на региональном, ни на федеральном уровне.
Заместитель главы администрации города — начальник Муниципального казначейства города Ростова-на-Дону, председатель секции «Финансисты муниципальных образований» сообщества А. В. Максимов напомнил, что у муниципалитетов возникают те же проблемы и в части обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, сирот, людей с тяжелыми формами хронических заболеваний. «Я уж не говорю о судебных исках, связанных с ограждением учреждений образования. Мы вынуждены решать эти вопросы, а суммы получаются очень значительные. Как планировать наши расходы по этим вопросам?» — адресовал он вопрос присутствующим на заседании представителям федеральных властей.
ИТ на службе муниципалитетов
Руководитель направления департамента развития комплексных решений ООО «БФТ» Е. В. Зенцова рассказала о практических подходах к организации и осуществлению внутреннего финансового контроля на местном уровне и о возможности автоматизации ведомственного контроля. Автоматизации финансового контроля посвятила свой доклад С. Д. Кошелева, руководитель проектов НПО «САПФИР». Заместитель руководителя департамента продаж ООО НПО «Криста» Ю. М. Евдокимов рассказал об инструменте бизнес-модели создания и обслуживания централизованных бухгалтерий региона с использованием web-технологий. С принципами облачной централизации учета финансово-хозяйственной деятельности и кадров познакомил собравшихся заместитель коммерческого директора АО «БАРС ГРУП» М. И. Кутуев.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
