Государственная служба в трехлетней перспективе

В ближайшее время должен быть утвержден указ Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016–2018 годы», а также правительственный план его реализации. О перспективах развития госслужбы на ближайшие три года рассказали представители администрации президента и аппарата Правительства РФ.

До недавнего времени реформирование государственной службы осуществлялось на основе четырехлетних федеральных программ, утверждаемых указами Президента РФ. По мнению начальника Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров А. Ю. Фёдорова, которое он высказал в ходе экспертной дискуссии «Развитие кадрового потенциала системы государственного управления» Гайдаровского форума-2016, ключевые задачи этой реформы были достигнуты. Так, почти полностью была сформирована нормативно-правовая основа государственной службы, были успешно внедрены все новые институты. Теперь пришло время «тонкой настройки» и точечного регулирования созданной системы.

В октябре 2015 года на заседании Комиссии по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров было решено изменить прежний формат реформы и разработать проект указа Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016–2018 годы». В проекте указа определены целевые ориентиры, сроки работы по соответствующим направлениям и механизм контроля за достижением обозначенных в нем показателей. Планируется определить федеральный орган исполнительной власти, который будет объединять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы. В развитие указа предусмотрено утверждение Правительством РФ плана мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы на соответствующие годы.

Изменения в законодательстве

Параллельно с работой стратегического характера проводится и корректировка действующего законодательства. В 2014–2015 годы в Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79‑ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был внесен ряд принципиальных изменений. Так, появились дополнительные ограничения для госслужащих, был уточнен механизм прохождения испытательного срока. Также были конкретизированы нормы, регламентирующие ротацию на госслужбе: с 2016 года она начинает действовать как система, и прежде всего в органах, которые осуществляют контрольные и надзорные функции. Был уточнен порядок исчисления стажа на государственной гражданской службе. Кроме того, поправки в закон, принятые в декабре 2015 года, определили минимальную продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска (28 календарных дней), а также порядок его замены денежной компенсацией.

В настоящее время на рассмотрении в Госдуме находится законопроект, который призван урегулировать продолжительность отпусков на гражданской службе. В частности, предлагается установить одинаковую продолжительность основного отпуска для всех служащих вне зависимости от группы замещаемых ими должностей — 30 календарных дней, а также закрепить соотношение продолжительности стажа гражданской службы и отпуска за выслугу лет (при стаже более одного года — один календарный день, более пяти лет — пять дней, более десяти лет — семь дней и более 15 лет — десять дней).

Другой важный законопроект, касающийся поэтапного повышения пенсионного возраста госслужащих (мужчинам — до 65 лет, женщинам — до 60 лет), был принят Госдумой в первом чтении в декабре 2015 года. Еще одна законодательная инициатива вызвана необходимостью привести квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы в соответствие с законом об образовании. «Все эти предложения вносятся с учетом складывающейся демографической ситуации и предполагают сохранение на гражданской службе прежде всего профессиональных и опытных, а также привлечение наиболее подготовленных молодых специалистов», — отмечает Фёдоров.

Численность госслужащих

По словам Фёдорова, наблюдается постепенное снижение численности гражданских служащих. За последние пять с половиной лет в целом по стране она снизилась на 9,7%. Притом что движение было разнонаправленным: параллельно с сокращениями в этот период принимались решения и об увеличении численности чиновников, и о создании новых государственных органов. Примерно с 2013 года численность госслужащих стабилизировалась на отметке 750 тысяч человек. Порядка 82% от этого числа приходится на органы исполнительной власти (из них 5% — сотрудники центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, 67% — территориальных подразделений, 28% — органов исполнительной власти субъектов РФ).

31 декабря 2015 года Президент РФ В. В. Путин подписал указ, предусматривающий 10-процентное сокращение предельной численности федеральных органов власти, находящихся в прямом подчинении президента. Чуть ранее аналогичный документ был подписан и Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым. Возможно, оптимизация численности госслужащих поможет решить наболевшую проблему разрыва в уровне оплаты уровня труда служащих федеральных органов исполнительной власти, прежде всего их территориальных подразделений, и органов власти субъектов РФ. Впрочем, Фёдоров подчеркнул, что этот процесс не будет быстрым.

Подходы к образованию

Примечательно, что почти 10% госслужащих федерального уровня не имеют высшего образования. В субъектах РФ этот показатель ниже — всего 3%. Тем не менее, как отметил Фёдоров, задачи, стоящие перед государственной службой, требуют все более высокого образовательного уровня чиновников. Об этом свидетельствуют в том числе и упомянутые выше законодательные инициативы, призванные привести требования к образовательному уровню госслужащих в соответствие с должностными регламентами.

Новые подходы к профессиональному образованию и переподготовке чиновников также обсуждались на октябрьском заседании президентской комиссии по госслужбе. Как пояснил Фёдоров, в ближайшей перспективе произойдет переход от системы дополнительного профессионального образования к системе «профессионального развития» госслужащих. В первую очередь это означает изменение принципа организации обучения, в том числе отказ от нормы, предписывающей проводить обучение гражданских служащих в форме повышения квалификации не реже одного раза в три года. «Уже все согласились с тем, что эта норма закона не может быть исполнена в том виде, в каком она существует. Вряд ли она приводит к каким-то значительным достижениям», — отметил чиновник.

Победители конкурса «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе» Министерства труда и социальной защиты РФ:

• административный департамент Министерства промышленности и торговли РФ;
• департамент государственной гражданской службы администрации Томской области;
• департамент государственной службы и кадров при Президенте Республики Татарстан;
• управление главы Республики Башкортостан по вопросам государственной службы и кадровой политики;
• управление государственной службы и кадров Правительства Воронежской области;
• управление государственной службы и кадров Правительства Москвы;
• управление государственной службы и кадровой политики Правительства Ярославской области;
• управление государственной службы Федеральной антимонопольной службы;
• управление кадров и государственной службы губернатора Красноярского края;
• управление кадровой политики и государственных наград администрации губернатора Самарской области;
• управление кадровой политики и муниципальной службы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Альтернативой должно стать создание механизмов материальной и нематериальной мотивации служащих к непрерывному профессиональному развитию, том числе путем самообразования. Отсюда следует важность повышения качества образовательных услуг и стимулирования конкуренции между образовательными организациями, которые реализуют соответствующие образовательные программы. Само профессиональное развитие должно оказывать более активное влияние на карьерную траекторию гражданского служащего. Наконец, речь может идти о внедрении иных, помимо госзаказа, способов финансирования мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих, а также о расширении практики использования дистанционных форм обучения. Планируется, что в первом полугодии 2017 года соответствующие вузы завершат переход к организации обучения гражданских служащих в дистанционном и очно-дистанционном формате, а также создадут на своей учебно-методической базе условия, необходимые для их самообразования.

Новые кадровые технологии

С точки зрения главного приоритета кадровой политики — формирования профессионально подготовленного кадрового состава — все большую актуальность приобретают аттестационные и адаптационные программы для лиц, впервые поступающих на госслужбу, стажерские программы для молодых специалистов, наставнические формы обучения. В субъектах РФ на постоянной основе проводятся конкурсы на звание «Лучший государственный гражданский служащий», а в 2015 году на федеральном уровне впервые был проведен конкурс «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе».

Рисунок 1. Общая численность государственных гражданских служащих, тыс. чел.

Одним из инструментов кадровой политики является резерв управленческих кадров. Обновленный состав президентского резерва был утвержден 18 декабря 2015 года: сейчас он насчитывает 140 человек. Ключевым механизмом отбора в резерв является личностно-профессиональная диагностика, которую проводит РАНХиГС. На уже упоминавшемся октябрьском заседании комиссии по госслужбе было решено продлить на 2016–2018 годы действие федеральной программы подготовки и переподготовки резерва управленческих кадров. Соответствующее постановление Правительство РФ издало в конце декабря 2015 года.

В заключение Фёдоров отметил, что в ближайшие три года в рамках дальнейшего развития госслужбы «будет учтена наметившаяся в последнее время тенденция смены объекта прилагаемых усилий: не государственная служба сама по себе как институт системы госуправления, а служащий как ключевой элемент системы государственной службы, ее основной потенциал». А это, опять же, означает внедрение современных кадровых технологий, переход от привычных форм дополнительного профессионального образования к более гибким и современным, увязку ключевых условий прохождения госслужбы с задачами, которые стоят перед государственными органами.

Рисунок 2. Среднемесячная начисленная заработная плата государственных и муниципальных служащих по федеральным округам, тыс. руб.

Нормативное обеспечение госслужбы

Директор Департамента государственной службы и кадров Правительства РФ А. В. Сороко подробнее остановился на положениях проектов указа президента «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016–2018 годы» и постановления Правительства РФ «Об утверждении плана мероприятий дорожной карты по реализации основных направлений развития гражданской службы», которые в настоящее время проходят согласование в администрации президента РФ. По его словам, к концу 2016 года планируется завершить разработку нормативных правовых основ, которые обеспечат формирование новых принципов кадровой политики и технологий кадровой работы на гражданской службе. Практическое использование этих принципов начнется в 2017 году.

Так, в начале 2017 года планируется приступить к практическому внедрению стандартов нормирования численности структурных и функциональных подразделений государственных органов, а также их кадровых служб и подразделений, ответственных за противодействие коррупции. В течение 2016–2017 годов должно быть сформировано единое информационное пространство управления государственной гражданской службы, что предполагает активный обмен информацией между кадровыми службами государственных органов.

Рисунок 3. Среднемесячная начисленная заработная плата государственных и муниципальных служащих в первом квартале 2015 г., тыс. руб.  (по центральным аппаратам министерств и ведомств — в январе — сентябре 2015 года.)

До конца текущего года планируется создать систему мониторинга, анализа и оценки реализации положений законодательства, устанавливающих квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы. Для этого в каждом государственном органе должны быть изданы нормативно-правовые акты, регулирующие применение квалификационных требований в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, а также областью и видом профессиональной служебной деятельности госслужащих. В 2016 году будут разработаны и утверждены стандарты оценки знаний и умений, необходимых для исполнения должностных обязанностей в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности, а также в соответствии с категориями и группами должностей государственной гражданской службы. При этом к началу 2017 года на базе вузов будут созданы специальные центры оценки соответствия госслужащих и кандидатов квалификационным требованиям.

Также предлагается разработать и нормативно закрепить положение о кадровом резерве на государственной гражданской службе. «Как нам кажется, выработка единых подходов к формированию кадрового резерва позволит к 2018 году в системе государственной гражданской службы сформировать федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федеральных госорганов, кадровые резервы субъектов и кадровые резервы госорганов субъектов РФ», — отметил Сороко.

Портал управленческих кадров

С 2009 года в сети интернет действует портал федеральной государственной службы и управленческих кадров, на котором федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, государственными корпорациями и организациями, а с 1 июля 2015 года и органами местного самоуправления размещаются сведения о вакантных должностях. Всего с 2009 года из базы портала назначено около 5000 человек. В настоящее время аппарат Правительства РФ и федеральные органы власти рассматривают вопрос о том, чтобы принимать юридически значимые документы для участия в конкурсах на замещение вакансий в электронном виде с использованием сервисов портала.

На базе федерального портала запущена пилотная версия единой информационной системы управления кадровым составом государственной службы РФ. Всего в ее опытной эксплуатации принимают участие 40 федеральных органов исполнительной власти. В 2017 году использование автоматизированных информационных систем в кадровой работе госорганов будет закреплено нормативно, а все кадровые службы на безвозмездной основе получат доступ к соответствующему инструментарию. К концу 2017 года в деятельность кадровых служб должна быть внедрена процедура первичного отбора кандидатов с помощью информационно-коммуникационных технологий, вне зависимости от порядка замещения должности (как по конкурсу, так и без конкурса).

Рисунок 4. Численность работников, замещающих должности государственных гражданских служащих, а также муниципальных служащих (на конец марта 2015 г.), тыс. (по центральным аппаратам министерств и ведомств — в январе — сентябре 2015 года.)

Вопрос престижа

Отдельный раздел в проекте плана посвящен вопросам повышения престижа государственной гражданской службы. Ожидается, что к 2018 году будет завершено формирование законодательства, устанавливающего единые основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих, а также единую систему их материальной мотивации. Именно это позволит довести оплату труда до конкурентоспособного уровня и сгладить различия в зарплате федеральных и региональных чиновников.

К 2018 году в госорганах должны заработать единые основы современной организационной культуры, включающие в себя правила внутренних и внешних взаимодействий органов власти. Предполагается, что это обеспечит не только открытость гражданской службы, но и успешную реализацию задач ее кадрового обеспечения. Формирование современной организационной культуры предполагает в том числе внедрение в деятельность государственных органов механизмов, стимулирующих эффективную профессиональную служебную деятельность гражданских служащих и соблюдение ими единых правил служебного поведения.

К началу следующего года планируется утвердить методологический инструментарий по оценке эффективности деятельности кадровых служб государственных органов, связанной с профилактикой коррупционных правонарушений. Как подчеркнул Сороко, кадровые службы будут обеспечиваться необходимыми учебно-методическими материалами, тестовыми заданиями, а также получат доступ к реестру лиц, уволенных в связи с утратой доверия.

М. А. ЦУЦИЕВ