Соответствуют ли современным реалиям используемые в России подходы к подготовке управленческих кадров, возможно ли разработать универсальные критерии оценки эффективности труда госслужащего — на эти и другие вопросы журналу «Бюджет» ответил директор Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор Игорь Нязбеевич БАРЦИЦ.
— Игорь Нязбеевич, можете ли вы как эксперт дать оценку общего уровня подготовки кадров органов государственной и местной власти? Наблюдаете ли какие-то позитивные или негативные изменения за последние годы, связанные в том числе с ростом популярности госслужбы?
— «Все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться», — вряд ли именно благодаря этому популистскому заявлению седьмого президента США Эндрю Джексона его портрет сегодня украшает
Сегодня нередки сетования на рост численности чиновного люда в современной России. Но представляется, что дело не в количестве государственных служащих, а в том, в какой мере этот управленческий класс выполняет возложенные на него функции и довольно ли население качеством предоставляемых им услуг. При этом можно запрячь в упряжку сразу сто лошадей, но все же есть сомнения, что они будут двигаться вперед столь же резво, как один современный автомобиль. Да и зачем? Не лучше ли доверить управление государством образованному, гибкому, восприимчивому к новым идеям корпусу ответственных профессионалов?
Кадровый корпус сегодняшнего управленческого класса в преобладающей степени сформировался уже в новой России в условиях рыночных преобразований. Но адекватные новым реалиям подходы к подготовке управленческих кадров не могли утвердиться столь же стремительно. Эффективность государственного управления связывается с разработкой и внедрением механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной деятельности государственных служащих. Эта модель предполагает переориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов. Информационные технологии, развитие гражданского общества, повышение требований потребителей к качеству предоставляемых услуг обусловили понимание необходимости повышения эффективности управленческого процесса, увеличение заинтересованности государственных служащих в конечных результатах своей деятельности. Более того, система государственного управления в новых социальных условиях все в большей и большей степени нуждается в авторитете у граждан, в поддержке со стороны структур гражданского общества. А это возможно лишь в условиях повышения качества профессиональной деятельности и образования государственных служащих.
На повестке дня — формирование политической элиты как слоя людей, понимающих цели развития страны, готовых отстаивать ее интересы, а не свои бизнес-проекты и свое место в «совете директоров планеты». Как этого добиться, как перевести исполнение рутинных обязанностей в поле осознанной ответственности? Считается, что отход от авторитарного стиля управления, при котором чиновник — «только винтик», формирование идеологии партнерства приводят к тому, что высший чин начинает искать творческого подчиненного. Так мы приближаемся к формуле «нужный человек на нужном месте». Возникает естественный вопрос: можно ли найти такого чиновника или его необходимо обучить? Сегодняшние условия постоянно повышают требования к потенциальному кандидату. Когда станет просто невыгодно принимать на работу человека, не имеющего основательного специального образования, дополнительного образования уровня MPA (Master of Public Administration), тогда можно будет говорить о создании эффективной управленческо-чиновничьей среды. Баланс интересов руководителей и исполнителей в управленческой цепочке, отсутствие излишнего контроля, создание условий для развития и самореализации чиновника повысят производительность и результативность чиновничьей деятельности.
— Эффективна ли, на ваш взгляд, сама система подготовки специалистов государственного управления?
— Я бы говорил не только о подготовке специалистов государственного управления, а об особенностях современного образования вообще. Мы привыкли считать, что после университета во взрослую трудовую жизнь входит полностью сформировавшийся специалист. Я не согласен с подходом, что человек с детства до начала взрослой жизни учится, а потом реализуется в процессе работы. Современный человек вынужден постоянно учиться, ибо в тот момент, когда он пресытился учебой, он перестает быть современным человеком. В то же время сам процесс приобретения знаний существенно модифицируется.
Что касается образовательных программ по подготовке государственных и муниципальных служащих, могу сказать, что нам, в президентской академии, есть чем гордиться. Нам удалось собрать программы подготовки бакалавров, магистров, кадров высшего управленческого звена (речь идет об уникальной для России программе МРА) вместе, выстроить логику перехода со ступени на ступень, что позволяет нам брать на себя ответственность и сотрудничать с нашими студентами в выстраивании их карьеры. Мы хотим, чтобы у человека была возможность формировать собственный учебный план, основанный на потребностях, любопытстве и желании узнать что-то новое.
— Меняющееся законодательство, необходимость использования новых информационных технологий требуют постоянного поддержания профессионального уровня старых сотрудников. В РАНХиГС это учитывают?
— Суть и содержание моей профессиональной деятельности — обучение управленцев, от вчерашних школьников до участников программ Master of Public Administration. Я стараюсь делать это так, чтобы диплом РАНХиГС был подкреплен не только престижем учебного заведения, но и реальным профессионализмом обладателя.
Существующая в академии линейка образовательных программ в сфере государственного и муниципального управления охватывает все уровни образования — от бакалавриата до программ дополнительного профессионального образования. Эта линейка содержит как базовые образовательные программы, призванные обеспечивать повышение общего уровня образования и подготовки государственных служащих, так и продвинутые программы, выступающие опорными точками для развития новых актуальных компетенций, формирования управленцев в сфере публичного администрирования нового формата, способных эффективно отвечать на новые вызовы государственного управления.
— Чтобы оценить уровень подготовки кадров, мотивировать сотрудников органов госвласти к повышению своего профессионализма, необходимо проводить оценку эффективности труда госслужащего. Может ли быть создан универсальный инструментарий оценки эффективности для всех органов власти?
— При измерении эффективности управления осуществляется не просто анализ намеченных целей и достигнутых результатов управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а оценка результатов управления в соотношении с количеством ресурсов, затраченных на их достижение. Возникает вопрос: как оценить эту эффективность, на основе каких критериев?
Очевидно, что должны быть какие-то интегральные критерии, поскольку «удовлетворенность населения властью» — это слишком иллюзорный показатель, слишком подверженный сиюминутным настроениям общественного мнения. Возможности консолидированного бюджета любого государства ограниченны и не позволяют создать социальный рай на земле здесь и сейчас. Популистские декларации имеют мало общего с заботой об эффективности.
Государство не может и не должно позиционироваться в качестве исключительно механизма зарабатывания денег в режиме «коммерческой организации», поскольку в таком случае игнорируются функции государства. В конце XX и начале XXI веков в моду вошла оценка чисто утилитарной эффективности (соотношение между затрачиваемыми ресурсами и получаемыми результатами, сводимыми при оценке по большей части опять же к денежному выражению), которая игнорирует публичные интересы, общественные ценности и те результаты, которые невозможно измерить в денежной форме. «Монетизация» всех функций государства и сведение многообразных методов оценки его эффективности только к оценке экономической рентабельности ведут к схожему результату, не имеющему никакого отношения к реальной эффективности государства. Нет и быть не может никакого одного универсального критерия оценки эффективности государства.
— Есть ли мировой опыт, связанный с оценкой эффективности госуправления, который может быть применен в российских условиях?
— На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят целевой характер и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Примером подобной оценки может служить проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд узких мест в работе субнациональных администраций и разработать меры по ее совершенствованию. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев. Еще в 1913 году в США было создано Бюро эффективности, а комиссии по делам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих.
В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Так, в стране действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопровождаемый строгой отчетностью нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей структурой, осуществляющей бюджетирование. Министерства и агентства — исполнители при обосновании бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие
Интересна также английская практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей. Из всех целевых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер-министра отбираются
В практике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом макроэкономической конкурентоспособности (GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (BCI), развитости коммуникационной среды (NRI); индекс технологических достижений UNDP (TAI). К специализированным индексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономическим форумом.
— Почему же так сложно оценить эффективность труда госслужащего?
— Сложность оценки эффективности государственной власти проиллюстрирую двумя примерами. Самый болезненный из них — пример из деятельности органов внутренних дел. Мы все хорошо знаем, к чему привели ранее применявшиеся показатели эффективности деятельности МВД в целом и конкретного представителя этой службы. Про издержки палочной системы учета правонарушений не говорит сегодня только ленивый. То есть чем больше правонарушений зарегистрировано, тем лучше работает система. А не нашла полицейская группа правонарушителя — значит плохо искала. Со всеми вытекающими отсюда выводами для членов этой группы и последствиями для подвернувшихся им под руку граждан. В последнее время в качестве критериев эффективности, напротив, мы слышим реляции о неуклонном снижении числа преступлений. Стоило бы улыбаться и радоваться, но опять экспертам не угодишь: говорим о латентной преступности и сокрытии правонарушений при их регистрации.
Другой пример связан с предложениями по развитию отечественного здравоохранения. Нельзя не поддержать программы Министерства здравоохранения России, например по профилактике онкологических заболеваний. Очевидно, что в случае ее реализации мы получим резкий всплеск количества зарегистрированных онкозаболеваний. Однако вряд ли в этом случае можно говорить об ухудшении работы врачей. Напротив! Поэтому недопустимо связывать эффективность деятельности конкретного государственного служащего с теми глобальными показателями, которые характеризуют состояние дел в соответствующей отрасли, но непосредственно от него не зависят. Так, вряд ли мы найдем конкретного государственного служащего, которому можно вменить в обязанность снизить такой значимый показатель, как детская смертность.
Также весьма опасны попытки связать эффективность труда государственного служащего с количеством выполненных поручений начальника, обработанной корреспонденции или дел, снятых с контроля. Хотя именно этот аспект представляется наиболее наглядным и легко поддающимся учету. Арифметический подход может сыграть злую шутку, ведь дела и поручения могут быть разной степени сложности и важности, социальной значимости.
Приходится признать, что в практической деятельности аппарата управления до сих пор не сложился дееспособный механизм оценки эффективности управления, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает неразбериха в понимании подходов и способов такой оценки. В то же время в круг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования и развития общества, но и выполнение функции оказания физическим и юридическим лицам конкретных услуг, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей.
Эффективное государственное управление — это не результат изолированной от общества деятельности некоего сонма высоколобых чиновников, а совместный труд общества. Причем здесь речь идет об общей социальной эффективности, которую не всегда можно измерить с помощью количественных показателей.
Подготовила С. В. Мартыненко
