В профессиональном плане, говорю это с полной уверенностью, мне повезло. Проработав в финансовой системе 50 лет, из них 36 лет в Бюджетном управлении Минфина, я принимала участие в составлении проектов бюджетов союзных республик во времена существования СССР и бюджетов субъектов РФ в период становления новой России.
Оптимально налаженная система
Наиболее запоминающимся для меня стал период работы до начала 1990-х гг. Это было время реформ, поисков лучших путей развития бюджетной системы и бюджетного процесса. Мне посчастливилось работать под руководством высококвалифицированных специалистов – корифеев, знатоков своего дела, можно сказать, фанатов финансовой системы. Более 40 лет начальником Бюджетного управления был Юрий Федорович Дундуков, его заместителями в разное время работали Владимир Георгиевич Пансков и Валентин Сергеевич Павлов. А моим непосредственным руководителем была Любовь Степановна Величко, начальник сводно-организационного отдела.
Деятельность была организована четко и грамотно: ежеквартально составлялись планы работ с конкретными сроками исполнения, каждый этап отслеживался как руководством, так и общественными контролерами. К составлению проекта бюджета на очередной финансовый год приступали в апреле текущего года. Первоначально сводный баланс финансовых ресурсов страны формировался в Госплане СССР, затем к разработке документа подключались финансисты Минфина СССР. В итоге мы получали контрольные цифры, где учитывались все доходы и расходы страны, а не только бюджет.
Бюджеты союзных республик
Проекты бюджетов союзных республик считались «прямым» счетом. В мае Бюджетное управление Минфина СССР начинало формировать объем показателей и формы, по которым должны быть представлены данные на планируемый год.
Минфинам союзных республик давались указания о порядке составления проектов бюджетов, об учете в этих проектах задач, которые стояли перед страной на планируемый год. Заранее готовились унифицированные формы, которые рассылались всем республикам (бланки расчетных балансов доходов и расходов министерств и ведомств, бланки расчетов нормативов собственных оборотных средств – СОС, амортизационных отчислений, устойчивых пассивов и др.). Одним словом, проводилась большая подготовительная работа.
В Минфине СССР составлялся закрытый перечень позиций, который следовало учитывать при планировании показателей с целью обеспечения режима экономии и выявления скрытых резервов (в подготовке этого документа участвовал весь коллектив Бюджетного управления).
Получив в намеченный срок материалы от союзных республик, то есть балансы доходов и расходов в разрезе министерств и ведомств с полной расшифровкой платежей в бюджет (плата за основные производственные фонды и нормируемые оборотные средства, фиксированные платежи, взносы свободного остатка прибыли, отчисления от прибыли текущего года, прибыль прошлого года, изъятие излишка СОС, неиспользованной амортизации) и ассигнований из бюджета (централизованные капитальные вложения, прирост норматива СОС, госдотация, операционные расходы, научно-исследовательские работы) и сводные сметы расходов, Бюджетное управление передавало их в отраслевые департаменты. Там документы тщательно анализировались и сверялись с показателями проекта плана развития народного хозяйства СССР. По каждому министерству и ведомству союзной республики составлялись балансы доходов и расходов с выверенными с Госпланом СССР и другими союзными министерствами данными, которые согласовывались с представителями республик. Отработанные документы передавались в Бюджетное управление для составления свода бюджета по каждой республике и консолидированного бюджета в целом по союзным республикам.
Кроме налоговых доходов в бюджетах учитывались и неналоговые, которых имелось более 30 видов: 95% штрафов, полученных свыше уплаченных, возврат средств, полученных и не использованных учреждениями в прошлом году, доходы от колхозных рынков, зачет сверхнормативных запасов товароматериальных ценностей (у каждой республики был отдельный порядок нормирования запасов этих товаров, свои нормативы). Все материалы тщательно анализировались и включались в свод формируемого проекта бюджета как источники доходов.
Затем специалисты Бюджетного управления, и в частности наш отдел, приступали к формированию проекта бюджетов союзных республик. Сначала определялся объем бюджета по расходам, затем устанавливались источники их покрытия. В первую очередь на покрытие расходов направлялись доходы, закрепленные за каждым бюджетом, и доходы, получаемые по нормативам отчислений (подоходный налог с рабочих и служащих – 50%, государственный – 3%, внутренний выигрышный заем – 50%), на последней стадии регулирующим налогом был налог с оборота.
Для каждой республики определялся свой норматив отчислений от налога с оборота – например, для покрытия расходов бюджетов Прибалтики и Украины хватало примерно 50%, а в Средней Азии – 100%. Если же и этих средств оказывалось недостаточно, устанавливалась сумма дотации. Дотация и норматив отчислений от НСО утверждались в законе о бюджете.
Не урегулированные с представителями республик позиции выносились на рассмотрение специально создаваемых комиссий – сначала на уровне Минфина СССР, затем на уровне Совета министров СССР. Комиссии по рассмотрению нерешенных вопросов возглавлял министр финансов СССР Василий Федорович Гарбузов. На заседаниях обязательно присутствовали кураторы союзных республик, которые делали небольшие сообщения об экономическом положении республики, ее достижениях и действительной потребности в средствах.
Вспоминается такой случай. На очередном заседании правительственной комиссии кураторы, как всегда, выступали со своими сообщениями. Поскольку в зале присутствовало руководство той республики, о которой шла речь, куратор несколько смягчал выступление, стараясь подчеркнуть достижения республики, а не ее недостатки. Настал мой черед рассказывать о положении дел в Латвийской ССР. И вот во время своего выступления я вдруг вижу, что на лице Василия Федоровича Гарбузова появляется широкая улыбка. После доклада выхожу в приемную и недоуменно интересуюсь у Леонида Дмитриевича Жарова (заместителя начальника Бюджетного управления, который курировал наш отдел), отчего так весело было министру? Оказалось, что выступавшая до меня куратор по Литовской ССР в своем сообщении тоже делала упор на успехи республики, и после ее доклада Василий Федорович спросил: «Жаров, почему у тебя кураторы соловьями поют?» А тут я в том же духе!
Республики Прибалтики действительно работали на высоком профессиональном уровне и имели большие достижения в экономическом и производственном плане, а также в области финансовой и бюджетной работы, поэтому нам и приходилось «петь соловьями». Заканчивался первый этап составления проекта бюджета. С уже согласованным проектом консолидированного бюджета представители республик приступали к разработке проектов республиканских и местных бюджетов.
Проект Госбюджета СССР Совет министров направлял в Верховный Совет СССР, где к работе приступали планово-бюджетные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей. Так как депутаты приезжали только на сессию, сотрудников союзных министерств приглашали в эти комиссии в качестве консультантов. Мне тоже неоднократно приходилось выступать в такой роли. Перед консультантом ставилась задача познакомить депутата с бюджетом той республики, которая поручена ему для рассмотрения, и помочь при подготовке доклада, с которым депутат должен выступить на заседании. Заседания планово-бюджетных комиссий иногда проходили в Грановитой палате Кремля, а сессии – в Большом Кремлевском дворце.
Госбюджет страны принимался в ноябре-декабре, нормативы отчислений и дотации официально доводились до союзных республик через Госбанк СССР, поскольку кассовое исполнение союзного бюджета осуществляло именно это учреждение. Все республики принимали свои бюджеты до конца года.
В помощь республиканским финансистам
После принятия бюджета кураторы обязательно выезжали в союзные республики для проведения различных проверок: по вопросу укрепления доходной базы местных бюджетов, составления и исполнения бюджета, своевременности и правильности составления и доведения смет расходов до бюджетных учреждений.
При рассмотрении вопроса укрепления доходной базы местных бюджетов главной задачей было изыскать пути сокращения дотационных бюджетов, найти именно те доходы, в получении которых были бы заинтересованы административные образования. Например, местным советам с учетом результатов проверок были переданы платежи предприятий союзного подчинения по нормативам, устанавливаемым Минфином СССР по согласованию с Госпланом СССР.
Что касается составления и исполнения бюджетов, здесь задача проверяющего заключалась в том, чтобы убедиться в правильности ведения учета изменений, внесенных в бюджет в течение года, а также проконтролировать целевую направленность средств бюджета. Особое внимание в момент проверки уделялось расходованию средств Резервного фонда, который предусматривался при формировании бюджета каждой республики в размере 1% от его общего объема и должен был направляться на неотложные нужды народного хозяйства, социально-культурные и другие мероприятия, которые возникали среди года и не могли быть запланированы при утверждении финансового документа.
Следует отдельно сказать о поквартальном распределении доходов и расходов бюджетов. Этот документ формировался на основе поквартального распределения доходов и расходов республиканского бюджета союзной республики и местных бюджетов и представлялся в Минфин СССР ежегодно, не позднее 15 марта того года, на который утверждался бюджет. В соответствии с данным документом Минфин СССР отслеживал сбалансированность бюджета союзной республики по каждому кварталу. Если возникал временный дефицит средств, на его покрытие направлялись средства оборотной кассовой наличности и свободные остатки бюджетных средств, причем к концу года оборотную кассовую наличность требовалось восстановить. Если и этих средств недоставало, в союзном бюджете могли быть предусмотрены ссуды. Но на моей памяти такие ссуды союзным республикам выдавались всего несколько раз.
Разработка бланков документации
Помимо командировок в республики, формирования проектов бюджетов союзных республик и участия в работе планово-бюджетных комиссий в качестве консультанта, я занималась формированием бланков бюджетной и сметной документации, которые затем рассылались по стране. Бланки бюджетной документации представляли собой свод бюджета по каждому виду бюджета с поквартальной разбивкой. Бланки сметной документации разрабатывались по каждому бюджетному учреждению, сметы были индивидуальные и общие. В число таких бланков входили и бланки расчета отчислений от союзных и республиканских налогов и сборов в республиканский и местные бюджеты, а также расчета зарплаты работников общеобразовательных школ.
Время от времени в министерстве начинались разговоры о том, что за эту работу с республик нужно взимать плату. Ведь составление необходимых документов требовало немало сил и времени, расходовалось большое количество бумаги, были задействованы типографии. Однако руководство Бюджетного управления реально смотрело на проблему, ведь цель нашей работы заключалась в совершенствовании деятельности финорганов и сокращении их временных затрат. Республиканские финансисты были благодарны нам за эту помощь.
Кадры Минфина СССР
«Кадры решают все» – этот лозунг советской эпохи был главным в кадровой политике страны. В Минфине СССР к кадрам относились очень серьезно и продуманно.
Во-первых, кадры растили. Существовало так называемое наставничество, когда к опытному финансисту прикрепляли новичка. Наставник опекал его во время работы, подсказывал, что предпринять в той или иной ситуации, отвечал на вопросы, помогал в оформлении документации, советовал, как решить возникшие проблемы. Они вместе выезжали в командировки и знакомились с работой низовых финансовых органов.
Во-вторых, была организована постоянная техучеба, где анализировались материалы проверок, проводимых работниками, руководство отдела или управления сообщало финансистам о вновь изданных материалах – постановлениях, инструкциях. Также регулярно проводились политзанятия.
Перед выездом на места руководители сводно-организационного отдела – Любовь Степановна Величко и ее заместитель Антонина Дмитриевна Александрова – рассказывали о целях и задачах проверки, определяли моменты, на которые следовало обратить особое внимание, составляли планы проверок.
Каждые пять лет мы проходили учебу на курсах повышения квалификации с отрывом от производства, где лекторы – преподаватели финансового и финансово-экономического институтов, а также специалисты-практики – рассказывали, что нового произошло в стране в области экономики, финансов и управления.
На работу в Министерство финансов СССР принимали людей, имеющих опыт работы в финансовой системе. Чаще всего это были сотрудники нижестоящих бюджетов и выпускники экономических вузов, призванные, по словам заместителя министра финансов Виктора Владимировича Деменцева, «обновить застоявшуюся кровь аппарата». Существовал специальный резерв на выдвижение кадров, в который зачислялись молодые активные работники, члены коммунистической партии.
Очень хорошо был организован досуг сотрудников министерства. В ведении Минфина СССР были базы отдыха в Подмосковье (Домодедово) и в Крыму (Алушта), где работники могли отдохнуть вместе с семьями.
Популярностью пользовались и коллективные посещения театров. Так, мы посмотрели большую часть репертуара Большого театра, куда в то время было очень трудно попасть. Накануне праздников в актовом зале Минфина шли концерты с участием известных артистов. Нас приглашали на просмотры фестивальных фильмов. Часто проводились встречи с лекторами, рассказывавшими о международном положении, поскольку в печатных изданиях события, происходившие за рубежом, освещались не всегда достоверно.
С тех пор прошло много лет. Но я и сегодня часто бываю на Ильинке, 9.
Поддерживаю связи со своими коллегами и воспитанниками. Безусловно, сейчас в финансовой системе происходит очень много изменений. Что-то меня как финансиста радует, что-то огорчает. В министерство приходит немало инициативной молодежи, и мне хочется верить, что они вберут в себя лучшие традиции российской финансовой системы и привнесут свое, новое, свежее.
Источник: © Бюджет, 2007, № 11
