В 2016 году на федеральном уровне начался первый этап внедрения механизма оценки фактического воздействия нормативных правовых актов (ОФВ). Он является логическим продолжением процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ), которая активно используется уже несколько лет, но пока также не набрала полную силу. О последних событиях в этой сфере рассказал заместитель генерального директора АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» Николай Валериевич СМИРНОВ.
— Николай Валериевич, с 1 января 2016 года в России должен был заработать механизм оценки фактического воздействия. На каком этапе находится его внедрение?
— Пока механизм действует в пилотном режиме: в этом году все процедуры, предусмотренные ОФВ, Минэкономразвития России выполняет самостоятельно. Органы власти — разработчики нормативно-правовых актов в эту работу еще не включены (с 1 июля 2017 года они будут формировать отчеты об ОФВ самостоятельно). В настоящее время министерство формирует перечень актов, которые в течение 2016 года должны подвергнуться оценке фактического воздействия. Это публичный процесс, и вплоть до середины февраля у заинтересованных сторон и экспертов была возможность представить предложения по этому перечню.
Отмечу, что предложения к перечню могли касаться только нормативно-правовых актов, которые вступили в силу в период с 2013 года по первую половину 2015 года. Почему именно так? Как известно, оценка фактического воздействия пришла на смену экспертизе действующих актов. Это был самостоятельный инструмент, позволявший проанализировать любой действующий ведомственный акт и в случае выявления положений, препятствующих предпринимательской деятельности, изменить их или исключить. В свою очередь, ОФВ привязана к результатам оценки регулирующего воздействия и логически завершает ее цикл. Если акт вступил в силу до 2013 года, велика вероятность, что оценка регулирующего воздействия по нему не проводилась либо сам он уже претерпел серьезные изменения. Рассматривать акты, которые вступили в силу позже середины 2015 года, тоже нецелесообразно: прошло слишком мало времени для того, чтобы можно было оценить их воздействие.
Вместе с тем такая локализация оценки не решает всех проблем. После середины 2015 года в нормативно-правовые акты тоже могли вноситься изменения, и в этом случае не совсем понятно, что же является объектом оценки фактического воздействия. Если в ОФВ не учитывать более поздние изменения, получается, что оценка неактуальна и особого смысла ее проводить нет. В России нормы меняются очень часто. В департаменте ОРВ Минэкономразвития России отмечают, что оценка регулирующего воздействия призвана в том числе решить проблему избыточного нормотворчества, стать фильтром, блокирующим принятие большого количества ненужных актов. Пока этот поток не ослабевает, и ежегодно принимается несколько десятков тысяч актов, в том числе вносящих изменения в действующее регулирование. Получается, что ОФВ в нынешнем ее виде применима лишь к ограниченному количеству стабильных актов. С момента принятия решения о включении акта в план ОФВ и до начала процедуры его изменения по результатам оценки может пройти около двух лет. Причем до внесения этого акта в план он должен какое-то время действовать. Таким образом, этот акт должен существовать в неизменном виде минимум три года.
Наиболее логичным представляется вариант, связанный с учетом в рамках ОФВ всех последующих изменений акта. Понятно, что статистики по свежим изменениям может не быть, поэтому необходимо активно использовать публичное обсуждение, привлекать бизнес к участию в совещаниях по ОФВ, учитывать его информацию о затратах и барьерах, возникающих в связи с действием актов.
Хотелось бы подчеркнуть, что, если бы процесс ОРВ, а вместе с ней и оценки фактического воздействия был целиком встроен в нормотворческую деятельность, законодательство бы стабилизировалось. Сами изменения, которые сейчас постоянно в него вносятся, по идее должны становиться результатом оценки фактического воздействия. Если акт не порождает каких-то препятствий и ограничений, нужно дать ему поработать, не внося в него хаотичных поправок. Через некоторое время можно провести оценку фактического воздействия и при необходимости сделать изменения. Так выглядит нормальный нормотворческий цикл.
Если подчинить этой логике хотя бы деятельность федеральных органов исполнительной власти и правительства, мы автоматически сократим объем ненужного нормотворчества и сделаем процесс более системным. У нас есть и другие субъекты законодательной инициативы, в первую очередь депутаты, но и там есть возможность внедрить отдельные элементы ОРВ. Например, сейчас вновь возобновляется дискуссия о том, чтобы проводить ОРВ перед вторым чтением законопроекта в Госдуме.
— Какие предложения к перечню актов для ОФВ вы могли бы отметить?
— Преимущество ОФВ по сравнению с экспертизой в том, что ее объектом может выступать и федеральный закон, и постановление правительства, и указ президента, а не только ведомственные нормативно-правовые акты. Многие проблемы решаются только внесением изменений в законодательство, а не в подзаконные акты.
Мы выделили наиболее громкие, вызвавшие наибольший общественный резонанс акты. Во-первых, это все, что касается системы «Платон». Здесь важно отметить, что есть законодательная норма, статья 31.1 Федерального закона № 257‑ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которая обязывает устанавливать плату в счет возмещения вреда, который большегрузные транспортные средства причиняют дорогам. Постановление правительства лишь реализует эту норму, притом довольно странно: получается, что государственные функции нормотворчества в части ключевых административных процедур фактически переданы частному оператору. Правда, срок действия этого коррупциогенного момента истекает 15 ноября 2016 года. Вполне возможно, что установление этой платы в принципе избыточно — по словам экспертов, дороги строятся уже с учетом того, что по ним будут ездить большегрузные транспортные средства. Если это так, неясно, почему вдруг возникает необходимость во взимании дополнительной платы в счет ущерба.
Интерес с точки зрения оценки фактического воздействия представляют и поправки в Федеральный закон № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», подписанные под Новый год, 31 декабря 2014 года. Они предоставляют Роспотребнадзору право проводить в сферах «пищевки» и оборота лекарств так называемые внезапные проверки без предварительного предупреждения предпринимателя. Соответствующий законопроект трижды подвергался оценке регулирующего воздействия и всякий раз получал отрицательное заключение. В итоге был избран путь наименьшего сопротивления, и законопроект был внесен в Госдуму как инициатива депутатов, минуя ОРВ.
Здесь же можно упомянуть и известный приказ Министерства образования и науки России о новых образовательных стандартах для автошкол, рассчитанных на увеличенное еще в 2013 году количество категорий водительских удостоверений. В связи с этим приказом автошколам потребовалось разрабатывать новые образовательные программы, кроме того, они столкнулись с новыми, весьма трудновыполнимыми требованиями. В ходе публичного обсуждения проект приказа стал лидером по количеству мнений, перевалившему за тысячу. Сейчас было бы интересно оценить, к чему привело принятие этого акта: сколько автошкол закрылось или перешло на полулегальное положение, сколько из них были вынуждены заплатить штрафы в силу того, что они могли не уложиться в сроки, предусмотренные на переоборудование площадок и переобучение персонала.
Еще один возможный объект для оценки — система саморегулирования в строительной отрасли. Изначально предполагалось, что саморегулирование позволит профессиональным участникам той или иной отрасли разрабатывать для самих себя стандарты деятельности и контролировать их исполнение. В строительной отрасли это было реализовано таким образом, что СРО занимаются в первую очередь сбором взносов в компенсационный фонд, достигающих миллионов рублей. Данная система ставит финансовый барьер для новых участников отрасли. Хотелось бы оценить, к каким фактическим последствиям это привело.
— Когда будут результаты ОФВ по списку, который сейчас формирует Минэкономразвития России?
— Работа по оценке будет вестись до конца года. Было бы логично, если бы по актам, по которым предвидятся какие-то изменения, оценка прошла пораньше и тем самым не потеряла актуальности. Всего в перечне будет с десяток актов. В подготовке заключений об оценке фактического воздействия будут участвовать эксперты, представители Минэкономразвития как уполномоченного органа, представители разработчиков актов, а также заявителей — тех, кто подал соответствующие предложения (в большинстве случаев это бизнес-ассоциации).
Важно, что результаты этой оценки не останутся на межведомственном уровне, как это было с экспертизой действующих нормативно-правовых актов, — решение по ним будет принимать правительственная комиссия по административной реформе. О том, как результаты ОФВ внедряются в жизнь, можно будет говорить только в следующем году.
Пока мы не можем говорить о замкнутом цикле ОРВ, потому что на ОРВ в год попадает несколько сотен актов, а на ОФВ всего десяток. В следующем году ОФВ будут заниматься, помимо Минэкономразвития, и сами разработчики актов, что позволит сделать процесс более масштабным. Уже сейчас ОРВ — большой конвейер с большим количеством участников, если и ОФВ приобретет такой же масштаб, количество необдуманных решений должно сократиться.
— 30 декабря 2015 года был принят Федеральный закон № 447‑ФЗ, вносящий изменения в процедуру ОРВ на уровне субъектов РФ. Какие из них наиболее существенны?
— Во-первых, изначально предполагалось, что ОРВ будут заниматься все муниципалитеты. Но это затратная процедура, не везде ее целесообразно проводить, поэтому решено, что обязательной она будет только для административных центров. Остальные муниципалитеты в своих законах должны определить сами субъекты. Федеральным законом предусматривается, что выбор этих муниципалитетов должен основываться на «степени концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий». Сейчас этот термин больше нигде не встречается, поэтому сложно сказать, как это будет работать. Соответствующие разъяснения должны появиться в методических рекомендациях для регионов.
В законе также содержится следующая формулировка: нормативно-правовые акты и проекты нормативно-правовых актов в субъектах РФ, которые затрагивают вопросы предпринимательской деятельности, подлежат ОРВ, которая проводится уполномоченными органами субъектов РФ. Если читать термин «уполномоченные органы» дословно, то в регионах нельзя будет применять децентрализованную модель, которая используется на федеральном уровне, — то есть когда ОРВ проводится органами-разработчиками, а уполномоченный орган только пишет заключение. Посмотрим, как это будет применяться на практике.
Далее, уточнена область применения ОРВ в регионах. Здесь существовала коллизия: некоторые субъекты прямо ограничивали сферу применения ОРВ, а где-то прокуратура настояла на том, что ОРВ должно подвергаться все, что указано в федеральном законе. При этом в законе было указано вообще все, что связано с предпринимательской деятельностью. Сейчас формулировка в федеральном законе уточнена, там указано, что это должны быть новые акты или акты, которые вводят новое регулирование, обязанности, полномочия для субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, из сферы ОРВ на региональном уровне должны уйти административные регламенты, различные технические акты, которые не вводят новых полномочий и просто дублируют нормы федерального уровня.
Было много вопросов, следует ли подвергать ОРВ установление региональных налогов и ставок федеральных налогов. От этого тоже решено отказаться, хотя в некоторых регионах была соответствующая практика (а учитывая, что у налогообложения есть не только фискальная, но и стимулирующая функция, это было довольно интересным предметом для оценки регулирующего воздействия). Странно, что при этом должна проводиться ОРВ для тарифов.
Теперь об изменениях, которые ожидались, но не произошли. В законе по-прежнему указано, что методическое обеспечение субъектов РФ осуществляется федеральным органом исполнительной власти. То есть согласно букве закона методика остается прерогативой Минэкономразвития России. В некоторых субъектах разрабатывают свои официальные методические документы по ОРВ, и прокуратура иногда расценивает это как превышение полномочий. Было предложение дополнить закон упоминанием о том, что и органы субъектов РФ могут заниматься методобеспечением, но оно не было поддержано, что может стать проблемой для некоторых субъектов. Ожидалось также, что термин «экспертиза» будет заменен на термин «оценка фактического воздействия», как это сделано на федеральном уровне. Пока здесь без изменений, но в следующем раунде поправок, вероятно, это все же произойдет.
— Если в целом оценивать практику использования ОРВ на федеральном и региональном уровнях, какие тенденции можно выделить?
— Можно констатировать постепенное уточнение сферы оценки регулирующего воздействия. Из нее постепенно уходит все то, что не дает каких-то значимых практических результатов, — например, оценка административных регламентов и налоговых ставок. Благодаря появлению такого инструмента, как оценка стандартных издержек, методический процесс тоже набирает обороты. Если раньше качество документов по ОРВ, которую разработчики нормативно-правовых актов проводят самостоятельно, было не слишком высоким, то с появлением оценки стандартных издержек в них должны появиться количественные оценки, расчеты.
Думаю, что дальнейшее развитие ОРВ в большей степени связано с практикой ее применения, с оттачиванием качества подготовки документов, качества оценок, а не с новыми изменениями порядка проведения этой процедуры. Можно мечтать о том, чтобы оценка регулирующего воздействия стала тем механизмом, который бы развернул всю логику нормотворчества, поставил во главу угла качество вместо количества. Но мы видим, что в реальности она выполняет другую задачу. Там, где ОРВ применяется, есть улучшение качества нормотворчества, а все, что осталось за ее рамками, пока так и живет своей жизнью. Пока ОРВ остается некой пристройкой к нормотворческому процессу, и ресурсное обеспечение этой процедуры находится на соответствующем уровне. Федеральные органы — разработчики актов стараются выполнять требования, связанные с ОРВ, формально, а основную аналитическую работу перекладывать на плечи Минэкономразвития. Но понимание, что нормотворческий процесс должен быть обдуманным, аналитически подкрепленным, постепенно возымеет силу. Тогда появится и заинтересованность в том, чтобы обеспечить этот процесс ресурсно.
Подготовил М. А. Цуциев
