Необходимость оптимизации бюджетных расходов, повышения качества и эффективности инструментов бюджетирования, сохранения доходных источников — это те вызовы, с которыми сегодня сталкивается бюджетная система России. Как проводить бюджетную консолидацию, что мешает госпрограммам стать действенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования, как реализуется в стране принцип открытости и прозрачности бюджетных данных, журналу «Бюджет» рассказал директор департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ Илья Александрович СОКОЛОВ.
— Илья Александрович, в нынешней нестабильной экономической ситуации на повестке дня находится вопрос о бюджетной консолидации и обеспечении сбалансированности бюджета. Какие меры предстоит предпринять в ближайшее время?
— Бюджетная консолидация обычно осуществляется путем реализации совокупности взаимосогласованных мер по сокращению государственного долга или дефицита. У нас в стране проблема сокращения федерального долга не стоит так остро, как в большинстве развитых стран, — величина долга на 2016 год заложена на уровне 15,7 процента ВВП, что по мировым меркам достаточно скромно. Тем не менее проблема бюджетной консолидации для нас актуальна по другой причине. Хотя текущий уровень российского госдолга сам по себе не опасен, существуют реальные риски сохранения высокого уровня дефицита федерального бюджета, связанные с текущей макроэкономической неопределенностью, с ожиданиями достаточно длительного периода низких цен на нефть. А накопленный дефицит — это и есть долг.
Поэтому сегодня важно признать, что в условиях текущих бюджетных ограничений — которые отнюдь не сиюминутные и не краткосрочные — необходимо всерьез задуматься о бюджетной консолидации. Вероятнее всего, она станет не только приоритетом текущего года, но одной из наиболее актуальных задач бюджетной политики ближайших нескольких лет.
В мировой практике бюджетная консолидация реализуется двумя способами: через сокращение расходов либо увеличение налоговых источников, причем в качестве оптимальной признается модель консолидации, при которой
— А Минфин России берет за основу какие-либо наработки зарубежных коллег?
— Нельзя взять пример какой-то одной страны и применить его без адаптации к текущим реалиям. Универсального подхода к проведению бюджетной консолидации не существует. Опыт показал, что меры, принимаемые в рамках бюджетных реформ, зависят от исходных условий и сложившейся финансовой ситуации в стране, и в том числе от существующего объема государственного долга, от реакции рынка, политического цикла, социальных условий. Общей рекомендацией международных организаций (ОЭСР, МВФ и других) является необходимость сделать анализ качества расходов постоянной составляющей процесса подготовки и исполнения бюджета, так как это действенный инструмент идентификации потенциальной экономии и повышения эффективности. В странах, где применяется программный бюджет, отраслевые министерства проводят такой анализ в рамках разработки и реализации целевых программ. Государственные инвестиции, направленные на стимулирование роста, так же как и текущие расходы, обладающие значительным потенциалом положительного воздействия на социально-экономическое развитие страны, следует одинаково защищать в рамках бюджетного процесса лишь при условии, что ожидаемый эффект от бюджетных трат подтверждается реалистичным и прозрачным анализом соотношения затрат и выгод.
Успех бюджетной консолидации в значительной степени зависит и от институциональных условий ее проведения. Внедрение таких мер лучшей бюджетной практики, как применение консервативных оценок при макроэкономическом прогнозировании, законодательное введение жестких бюджетных ограничений на размеры дефицита, расходов и долга, неукоснительное следование установленным правилам перераспределения бюджетных средств между существующими и новыми целевыми программами, повышение самостоятельности распорядителей бюджетных средств в определении направлений расходов внутри программ, максимальная открытость и прозрачность бюджетных решений, безусловно, облегчили процесс консолидации бюджета во многих странах.
При определении направлений бюджетной консолидации международные эксперты призывают обращать внимание на готовность к проведению в них структурных реформ, которые в конечном счете оказывают влияние на повышение эффективности государственного регулирования и улучшение условий ведения экономической деятельности в стране.
— А от чего, по вашему мнению, зависит успешность бюджетной консолидации в России?
— Очевидно, что фронтально подходить к оптимизации расходов нельзя, необходимо внедрять систему ранжирования бюджетных трат, определять значимость реализуемых проектов. И здесь возрастает роль отраслевых министерств, при этом предоставление им большей самостоятельности должно сопровождаться усилением ответственности за результаты их деятельности. Так, на стадии составления бюджета они должны не пытаться защитить все свои расходы, утверждая, что все они одинаково важны, а научиться определять первоочередные и наиболее приоритетные направления расходования в рамках доведенных до них предельных объемов бюджетных ассигнований. В противном случае подобный выбор предстоит делать Министерству финансов РФ совместно с Минэкономразвития России. Но тогда получится, что эти два министерства отвечают фактически за все направления расходов, что не совсем правильно.
Таким образом, ответственность ГРБС за достижение результата, за выбор необходимых и достаточных для его обеспечения инструментов управления бюджетными расходами должна возрастать. При этом, конечно же, должен усиливаться контроль за достижением этих результатов, должны повышаться и требования к операционной эффективности расходования бюджетных средств.
Еще одним фактором успешности проводимой бюджетной консолидации являются законодательно установленные бюджетные правила. Однако введенные в условиях 2013 года бюджетные правила не вполне соответствовали экономическим реалиям конца 2015 года, когда формировался федеральный бюджет на 2016 год. Придерживаясь их, мы бы избыточно наращивали расходы, в результате чего разрыв между уровнем ожидаемых доходов и расчетной величиной предельного объема бюджетных расходов оказался бы больше, чем мы могли себе позволить. Поэтому в рамках предыдущего бюджетного цикла потребовалось частично приостановить действие бюджетных правил.
В то же время сомнений в том, что бюджетные правила должны существовать, нет. Ведь именно благодаря устанавливаемым ограничениям на такие ключевые бюджетные параметры, как бюджетные расходы, дефицит, долг, бюджетная система способна автоматически подстраиваться под последствия цикличности экономического развития, демонстрируя необходимую сбалансированность.
С учетом международного и отечественного опыта использования бюджетных правил представляется оправданным закладывать при их модификации:
-
необходимость поддержания стабильного, относительно постоянного уровня расходов федерального бюджета при гарантированном исполнении всех обязательств государства;
-
устойчивость и адаптивность к любым внутренним и внешним воздействиям, что позволит рассчитывать на долгосрочное действие бюджетных правил;
-
контрцикличный характер действия на основе надлежащей гибкости и соразмерности реагирования на происходящие структурные и конъюнктурные изменения в экономике;
-
сочетаемость законодательно закрепленных ограничений на бюджетные параметры и возможностей для перераспределения расходов внутри заданных границ.
Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе гибкости структуры бюджетных расходов. Как известно, высокая доля социально обусловленных и приравненных к ним расходов в общем объеме расходов федерального бюджета значительно сужает возможности для бюджетного маневра в условиях снижающихся доходов. Поэтому аккуратный подход к индексации всех социальных обязательств, оптимизация других «защищенных» статей расходов — вынужденные шаги на пути к оздоровлению бюджета, повышению его устойчивости и невосприимчивости к шокам.
Таким образом, в качестве базовых факторов успешной бюджетной консолидации можно назвать отлаженные процедуры приоритизации расходов в условиях заданных бюджетных ограничений, модифицированные бюджетные правила, гибкую структуру расходов. Все эти факторы в совокупности обеспечивают необходимую эффективность государственных расходов, которая, в свою очередь, определяет качество бюджетной консолидации.
— Следовательно, задача повышения эффективности бюджетных расходов приобретает дополнительную актуальность. Есть ли здесь уже какие-то ощутимые результаты?
— С 2014 года развитие бюджетной системы РФ осуществляется в рамках Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Правительство РФ утвердило документ 30 декабря 2013 года, то есть разрабатывалась и принималась программа в одних макроэкономических и внешнеполитических реалиях, а реализовывать ее приходится в совершенно других, что, безусловно, накладывает свои особенности на процесс ее исполнения. Промежуточные итоги реализации программы были представлены в докладе об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета, рассмотренном на парламентских слушаниях в Государственной думе 23 июня 2015 года. При этом часть предложенных мероприятий учтена в бюджетном цикле по составлению федерального бюджета на 2016 год, а по остальным идет проработка соответствующих нормативно-правовых актов.
Анализ итогов реализации программы осуществлен и на региональном уровне в рамках доклада об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах РФ, опубликованном на официальном сайте Минфина России.
Значимость этих двух документов состоит в первую очередь в определении основных вызовов текущего момента, констатации того, что удалось сделать, и выявлении проблем, которые так и остались нерешенными. В этих докладах помимо идентификации насущных проблем предложены общие подходы к повышению эффективности бюджетных расходов, обозначены лучшие региональные практики, заложены основы организации дальнейшего взаимодействия органов государственной власти по повышению качества управления общественными финансами на системной основе.
Среди основных итогов прошлого года в вопросе повышения эффективности бюджетных расходов можно назвать следующие.
Государственные программы по-прежнему остаются базовым инструментом повышения эффективности бюджетных расходов. Распределение бюджетных ассигнований на 2016 год утверждено не только в разрезе государственных программ и их подпрограмм, но и по основным мероприятиям. В результате обеспечивается увязка бюджетных ассигнований непосредственно с основными мероприятиями и соответствующими им целевыми показателями (индикаторами), что, в свою очередь, улучшает обоснованность и прозрачность бюджетной политики, делает более понятными для граждан и бизнеса текущие и среднесрочные приоритеты в расходовании бюджетных средств.
В течение последнего года были внесены изменения в нормативную базу по разработке и реализации госпрограмм. Во-первых, теперь необходимо учитывать в государственной программе информацию о фактически направляемых на цели программы расходах государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, размер уставных капиталов которых превышает один миллиард рублей, а доля государства в нем составляет более 50 процентов. Во-вторых, обеспечена интеграция сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ в ежегодную бюджетную отчетность. Также начата работа по обеспечению соответствия между показателями государственной программы и государственных заданий.
Для решения задач по сокращению доли неэффективных расходов и создания условий для оптимизации сети федеральных государственных учреждений в 2015 году был сформирован единый подход к определению затрат на оказание госуслуг. Так, объем финансового обеспечения оказания этих услуг должен рассчитываться не индивидуально для каждого учреждения, а на основании единых базовых нормативов затрат и корректирующих коэффициентов, позволяющих учредителям учитывать территориальные особенности оказания услуг.
Также была продолжена системная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы в области государственных закупок. В частности, приняты правовые акты, регулирующие нормирование затрат на обеспечение функций органов власти и казенных учреждений. Регламентация порядка создания и функционирования единой информационной системы в сфере закупок позволит в автоматическом режиме контролировать госзакупки и предоставлять контрольным органам необходимую им информацию на базе документов, формируемых участниками контрактной системы.
Усилению контроля за использованием бюджетных средств способствовало введение процедур предоставления средств из федерального бюджета в форме субсидий юридическим лицам, бюджетных инвестиций и взносов в уставные капиталы юрлиц, а также авансовых платежей по отдельным госконтрактам при условии осуществления операций с ними на лицевых счетах в Казначействе России. Исключение составляют субсидии федеральным бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений.
На повышение эффективности бюджетных расходов была направлена работа по сокращению дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета, которая организована в рамках утвержденного министром финансов РФ Плана мероприятий по инвентаризации дебиторской задолженности и анализу мер по ее сокращению. Институциональной основой эффективного управления дебиторской задолженностью является казначейское сопровождение государственных контрактов, гарантирующее прозрачность, подотчетность и целевое использование средств федерального бюджета.
— Как вы упомянули, важным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов должен был стать программно-целевой метод бюджетирования. В последнее время отмечается необходимость совершенствования госпрограмм. В чем, по вашему мнению, заключаются основные недостатки данного инструмента?
— Во-первых, показатели госпрограмм, как правило, не позволяют реально оценить достижение запланированных результатов вследствие ряда причин. Так как ответственные исполнители самостоятельно определяют индикаторы и их значения, очевидна их мотивация выбирать либо манипулируемые показатели, либо показатели, имеющие заранее очевидную динамику, не зависящую напрямую от качества реализации госпрограмм, а также задавать такие их значения, которые наверняка будут перевыполнены. Более того, построение показателей на основе ведомственной отчетности либо специфических исходных показателей значительно затрудняет возможность внешней оценки достоверности фактических значений.
Во-вторых, недостатком является и то, что в государственных программах практически не учитываются иные, помимо расходов федерального бюджета, инструменты реализации государственной политики. В частности, большинство ответственных исполнителей не принимают во внимание влияние на реализацию госпрограмм налоговых льгот и иных регулятивных инструментов либо не приводят в составе программ информацию о таком влиянии. В то же время объем налоговых расходов либо выпадающих доходов федерального бюджета по иным основаниям измеряется сотнями миллиардов рублей.
Еще одной проблемой на пути повышения качества программно-целевого управления является особый порядок разработки и реализации федеральных целевых программ. ФЦП, формально включенные в состав государственных программ, по-прежнему имеют аналогичный с госпрограммами правовой статус: утверждаются отдельными постановлениями Правительства РФ, как и госпрограммы. В силу того что процедуры формирования, реализации и отчетности по ФЦП не увязаны с аналогичными процедурами в отношении госпрограмм, зачастую возникает прямое дублирование целей, задач, индикаторов госпрограмм и входящих в их состав ФЦП.
Учитывая тот факт, что значительная часть государственных программ затрагивает вопросы, практическое решение которых лежит в плоскости органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, нуждается в дополнительной проработке вопрос нормативно-методического обеспечения взаимосвязи между федеральными и региональными госпрограммами.
Есть проблемы и с проведением оценки эффективности реализации госпрограмм. В годовых отчетах эта оценка проводится самим ответственным исполнителем, без внешнего аудита, а ее результаты практически не используются при их корректировке в рамках последующих бюджетных циклов.
— Какие методологические доработки в этой связи необходимы в настоящее время, в том числе с учетом фактического перехода к однолетнему бюджету?
— Сейчас необходимо проработать новую редакцию методических указаний по разработке и реализации государственных программ РФ, в составе которых утвердить усовершенствованную методику оценки их эффективности. В то же время основные претензии к государственным программам сводятся к их качеству как программному документу. Поэтому Минфином России разработана методика оценки качества государственных программ, которая проходит обсуждение с экспертным сообществом. Методика предусматривает оценку качества проектов государственных программ в разрезе критериев, характеризующих соответствие целей, задач, целевых индикаторов госпрограммы документам стратегического планирования; обоснованность изменений структуры, перечня и значений целевых индикаторов, состава основных мероприятий госпрограммы; полноту учета источников финансирования и состава участников госпрограммы.
Кроме того, в течение года мы планируем подготовить предложения по внесению изменений в нормативную базу по разработке и реализации государственных программ, предусматривающих обязательное включение в государственную программу показателей стратегических документов, которые относятся к сфере ее реализации, и информации о налоговых и неналоговых расходах с точки зрения оценки их эффективности.
В 2016 году доработка государственных программ РФ, в том числе с учетом приведения показателей их финансового обеспечения в соответствие с уточненными параметрами федерального бюджета на 2016 год, а также проектировками бюджетных ассигнований на
— Общеизвестно, что открытость бюджетных данных является неотъемлемым условием обеспечения эффективности бюджетных расходов. Министерство финансов РФ не первый год реализует проект «Бюджет для граждан». Илья Александрович, как бы вы оценили итоги его реализации?
— Хочу отметить, что в 2015 году Россия сохранила высокий показатель по индексу открытости бюджета, рассчитываемому Международным бюджетным партнерством (74 балла при среднем значении индекса в 45 из 100 возможных баллов), и заняла
Принимая во внимание, что индекс оценивает состояние открытости бюджета с двухлетним «временным лагом», предпринятые за
Прогресс России в сфере налогово-бюджетной прозрачности неоднократно подтверждали и эксперты МВФ. В одной из недавних публикаций Россия отмечена в качестве одной из четырех стран в мире, полностью удовлетворяющих критериям МВФ по полноте охвата статистикой государственных финансов. Кроме того, в самом исследовании сказано, что столь высокая оценка оказалась неожиданной.
На самом деле достижение высоких значений индикаторов в сфере открытости, рассчитываемых международными организациями, не является самоцелью. Но мы солидарны с экспертами в том, что необходимо предоставлять гражданам более полную информацию, чтобы они лучше понимали ситуацию в сфере государственных финансов и могли должным образом формировать свои ожидания и, соответственно, корректировать свое поведение как потребителя и участника рыночных отношений. В этой связи мы исходим из необходимости построения многоаспектной системы представления бюджетных данных в понятной для граждан форме, которая позволит нам задействовать все имеющиеся на сегодняшний день инструменты информирования и вовлечения граждан в бюджетный процесс.
«Бюджет для граждан» — это совместный проект Министерства финансов РФ и открытого правительства РФ, направленный на ознакомление граждан с приоритетами бюджетной политики, условиями формирования и параметрами бюджетов бюджетной системы России, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных средств. Проект предусматривает распространение информации о бюджете посредством публикации основных его положений в формате, доступном для граждан, развития единого портала бюджетной системы РФ, продвижения в субъектах Федерации лучшей практики инициативного бюджетирования, реализации системы мер по повышению бюджетной грамотности населения.
Реализацию этого проекта мы начинали с разработки и публикации бюджета для граждан в формате брошюры. Сейчас эта форма динамично развивается. Раскрытие приоритетных направлений бюджетной политики в сочетании с применением различных элементов визуализации бюджетных данных позволяет сделать бюджетную политику более доступной для понимания. В целях развития этого документа и повышения спроса на него мы планируем структурировать бюджетные данные в разрезе целевых групп (студенты, пенсионеры и так далее) и резонансных (наиболее обсуждаемых) событий и проектов, финансируемых из бюджета.
Внутри проекта мы обсуждаем вопросы мотивации подготовки «открытых бюджетов» ФОИВ, цель которых — информирование граждан о направлениях расходов ведомств, проведения конкурсов идей среди физических и юридических лиц по представлению бюджетных данных.
С каждым годом проект расширяет свой охват, в обсуждении активно участвуют заинтересованные регионы. Так, если в 2013 году публиковали бюджеты для граждан в том или ином виде 46 российских регионов, то в 2014 году — 77, а в 2015 году — уже 82. Увеличивается и число муниципалитетов, занимающихся этой работой.
Субъекты РФ стали публиковать значительно больше информации о бюджетах, в том числе с использованием информационных порталов, эта работа приобрела системный характер. Также заметен прогресс в качестве подготавливаемых субъектами РФ для граждан материалов к законам о бюджете и его исполнении. На основе анализа этих материалов мы ввели ежегодную практику формирования и публикации на сайте Минфина России доклада о лучших примерах региональных бюджетов для граждан.
— Илья Александрович, на уровне Федерации и регионов работа по повышению открытости и прозрачности проводится немалая. А что вы можете сказать по поводу местных бюджетов?
— Переходя к вопросу открытости местных бюджетов, отмечу, что именно здесь на сегодняшний момент содержится наибольший потенциал для вовлечения граждан в бюджетный процесс, развития форм общественного участия. В 2006 году Всемирный банк начал в РФ реализацию программы по поддержке местных инициатив, целью которой является формирование эффективного механизма, позволяющего вовлекать население в решение местных проблем.
В условиях дефицита финансирования и высокой конкуренции за бюджетные ресурсы инициативное бюджетирование может стать одним из основных инструментов выстраивания плодотворного взаимодействия власти и населения, роста заинтересованности жителей в решении проблем местного значения, повышения эффективности бюджетных расходов. Активное внедрение инструментов инициативного бюджетирования делает востребованной информацию не столько о федеральном бюджете и государственной бюджетной политике, сколько об актуальных потребностях и вызовах, стоящих перед региональными и местными бюджетами.
В настоящее время стоит задача популяризации практики инициативного бюджетирования, расширения ее применения. Для этого необходимо «вооружить» органы власти регионов и муниципалитетов типовым пакетом нормативных и методических документов по развитию практик инициативного бюджетирования, а также организовать для них обучение по данному вопросу.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
