В 2015 году долговая нагрузка российских регионов продолжила расти. В абсолютном выражении суммарный госдолг (без учета долгов муниципальных образований) вырос на 229 миллиардов рублей и превысил отметку в 2,3 триллиона. Хотя темпы прироста показателя (10,96%) оказались существенно ниже, чем в прошлые два года (примерно 20% в 2014 году и 28,6% в 2013 году), его рост происходил относительно рекордного уровня начала года, поэтому ситуация не может не вызывать опасений.
Александр Михайлович ПАХАЛОВ, руководитель проекта «Региональные рейтинги России» Национального рейтингового агентства (НРА)
Лидеры по долговой нагрузке
В разрезе отдельных регионов ситуация тоже не выглядит оптимистичной: в 66 регионах госдолг увеличился, в 15 регионах — снизился, в двух регионах (Сахалинская область и город Севастополь) госдолга по-прежнему нет вообще. Отметим, что снижение госдолга в большинстве из 15 упомянутых регионов было незначительным — на
Традиционно в число наиболее проблемных регионов включают те из них, где отношение госдолга к налоговым и неналоговым доходам бюджета превышает 100%. Таких регионов с каждым годом становится все больше: по итогам 2013 года их было семь, по итогам 2014 года — десять, по итогам 2015 года — уже четырнадцать. В это число входят несколько субъектов, в которых проблема сверхвысокой долговой нагрузки является по-настоящему хронической: ни они сами, ни федеральный центр не способны решить ее на протяжении нескольких лет. Например, в Мордовии, являющейся абсолютным лидером по уровню долговой нагрузки (отношение госдолга к собственным доходам бюджета по итогам 2015 года — около 182,5%), в 2015 году происходило дальнейшее увеличение госдолга: за год республика увеличила суммарный объем своих обязательств более чем на 26%.
Причем Мордовия нарастила свой долг не только за счет дополнительных бюджетных кредитов, которые фактически превратились в основной инструмент федеральной поддержки регионов, но и за счет банковских кредитов. Помимо Мордовии, вызывает беспокойство ситуация с госдолгом в Костромской, Смоленской, Астраханской и Еврейской автономной областях, Северной Осетии, Хакасии, Ингушетии, Забайкальском крае и Республике Марий Эл. Во всех перечисленных субъектах долговая нагрузка на пять и более процентных пунктов превышает «критическую» отметку в 100% от собственных доходов, и при этом в каждом из них в течение 2015 года госдолг увеличивался в абсолютном и относительном выражении.
С точки зрения структуры госдолга наименьшие риски среди перечисленных регионов мы наблюдаем в Северной Осетии и Ингушетии, где практически весь региональный долг (90 и 100% соответственно) сформирован за счет недорогих бюджетных кредитов. В остальных областях и республиках значительна доля коммерческих кредитов, проценты по которым существенно выше.
Дефицит будет расти
Ситуация с дефицитами региональных бюджетов в последние
Интересно отметить, что в абсолютном выражении суммарный дефицит бюджетов регионов РФ в 2015 году снизился более чем в два раза и составил 171 миллиард рублей в 2015 году против 448 миллиардов в 2014 году. Однако этот результат во многом объясняется огромным профицитом бюджета Москвы, который по итогам 2015 года составил 144 миллиарда рублей.
Дефицит сохранился даже несмотря на то, что субъекты перешли в режим экономии: расходы консолидированных бюджетов выросли в 2015 году примерно на 1%. Это достаточно хороший результат с учетом того, что федеральный центр по-прежнему ставит перед регионами многочисленные задачи в социальной сфере, требующие дополнительных расходов.
Мы не прогнозируем дальнейшего сокращения суммарного бюджетного дефицита в 2016 году. Напротив, наиболее вероятным сценарием является его рост на
Ситуация в бюджетной системе усугубляется еще и тем, что начиная с 2015 года дефицитной стала также и федеральная казна (ее дефицит составляет почти два триллиона рублей). Как следствие, у федерального центра сокращаются возможности для поддержки регионов с помощью безвозмездных перечислений или дешевых бюджетных кредитов. По некоторым инструментам поддержки ощутимое снижение произошло уже в 2015 году. Например, объемы дотаций на сбалансированность региональных бюджетов сократились в течение минувшего года на 34%.
Роста бюджетных кредитов не предвидится
Что касается бюджетных кредитов, то в минувшем году они оставались одним из основных инструментов финансовой поддержки регионов со стороны федерального центра. В 2015 году через них субъектам России было выделено более 160 миллиардов рублей (сальдо с учетом объемов погашения). При этом общее сальдо бюджетных кредитов, выданных регионам, сократилось примерно на 1% в номинальном выражении относительно 2014 года. Это говорит о том, что федеральный центр фактически не имеет возможностей для дальнейшего наращивания объемов бюджетного кредитования.
В результате замещения коммерческого кредитования бюджетным в 2015 году доля бюджетных кредитов в совокупной задолженности регионов выросла с 31 до 34,9%.
Важно понимать, что предоставление бюджетных кредитов позволяет снизить остроту долговой проблемы, но не решает ее. Во-первых, бюджетных кредитов на всех не хватит — как и прежде, их будут получать в первую очередь регионы с наиболее критической ситуацией с точки зрения возможностей обслуживания своего долга и регионы, которым в силу тех или иных обстоятельств недоступны альтернативные источники финансирования (традиционно это республики Северного Кавказа — например, Ингушетия, Северная Осетия, Чеченская Республика). Другим регионам по-прежнему придется использовать более дорогие источники заемного финансирования — банковские кредиты или облигации.
Во-вторых, как уже отмечалось выше, финансовые возможности федерального центра не безграничны и ресурсов для существенного расширения бюджетного кредитования нет. В сложившейся ситуации дешевых кредитных ресурсов может не хватить даже для спасения утопающих, то есть для поддержки наиболее проблемных регионов.
Основные тенденции рынка субфедерального займа:
Тенденция 1. Замещение коммерческих кредитов бюджетными
Многие регионы России ведут планомерную работу по замещению дорогих коммерческих кредитов более выгодными бюджетными. В результате доля бюджетных кредитов в суммарном долге российских регионов за 2015 год увеличилась примерно на четыре процентных пункта (с 30,99 до 34,88%), а доля банковских кредитов снизилась чуть менее чем на один процентный пункт (с 42,5 до 41,64%). Из этого следует, что коммерческие банковские кредиты по-прежнему остаются основным компонентом долговой нагрузки регионов.
Несмотря на привлекательные условия предоставления бюджетных кредитов (ставка по ним составляет, как правило, 0,1% годовых), следует помнить, что регионы, получающие такие льготные кредиты, обязаны выполнять все условия, установленные в соглашениях с Минфином России. К ним применяются повышенные меры ответственности с точки зрения проведения бюджетной политики.
Например, в течение 2016 года Вологодская область, являющаяся одним из крупных получателей бюджетных кредитов, должна снизить объем государственного долга до 73% от объема собственных доходов. Это сложная задача с учетом того, что объем госдолга области на 1 января 2016 года составил 34,35 миллиарда рублей, или 97% объема налоговых и неналоговых доходов. При этом за весь 2015 год региону удалось снизить свой государственный долг лишь на 1,5%.
Тенденция 2. Уменьшение роли облигационных займов
Объемы региональных долговых ценных бумаг, находящихся в обращении, сократились как в абсолютном, так и в относительном выражении (их доля в долговой нагрузке снизилась за 2015 год с 21,16 до 18,66%). Это объясняется как неблагоприятной рыночной конъюнктурой, не способствующей выгодному размещению новых региональных облигационных выпусков, так и тем, что ставка требуемой доходности по облигациям значительно превышает ставку процента по бюджетным кредитам.
Тенденция 3. Поиск новых долговых инструментов
Некоторые регионы и муниципальные образования находятся в активном поиске новых инструментов долгового финансирования. Например, в декабре 2015 года Департамент финансов Томска начал размещение трехлетних облигаций для населения со ставкой купонного дохода 12% годовых. Пока что это единственный из субъектов РФ, выпускающий региональные или муниципальные облигации для населения, хотя представители Министерства финансов России рекомендовали другим регионам изучить и использовать эту практику.
При этом Минфин России категорически не советует эту практику регионам, у которых госдолг превышает собственные доходы. Летом 2016 года облигации для населения планирует выпустить и Самарская область. По словам представителей областной администрации, схема выпуска облигаций, условия эмиссии, ее стоимость и другие детали уже проработаны, осталось лишь принять принципиальное решение по стоимости облигаций и процентной ставке.
О национальном рейтинговом агентстве
Хочется сказать пару слов и о методике оценки кредитоспособности регионов, используемой Национальным рейтинговым агентством. Она в целом соответствует подходам международных агентств, за исключением двух ключевых отличий.
Во-первых, НРА (как и некоторые другие российские рейтинговые агентства) оценивает регионы по двум параметрам — кредитоспособности и инвестиционной привлекательности, публикуя по каждому из этих параметров отдельные рейтинги. Первый из рейтингов ориентирован на кредиторов и держателей региональных долговых ценных бумаг, второй — на прямых (в том числе иностранных) инвесторов, ведущих бизнес или реализующих инвестиционные проекты на территории регионов.
Методика оценки кредитоспособности субъектов РФ сфокусирована прежде всего на показателях, оценивающих устойчивость регионального бюджета и потенциал региональной экономики как основного источника налоговых поступлений в бюджет, в то время как в методике оценки инвестиционной привлекательности наибольший вес имеют показатели, характеризующие инфраструктурное и институциональное развитие регионов. Международные агентства не публикуют отдельных рейтингов инвестиционной привлекательности, поэтому качество инфраструктуры и институциональной среды оценивают в рамках общей методики оценки кредитоспособности регионов.
Во-вторых, методика НРА в большей степени основана на открытой статистической и бюджетной информации, а не на экспертных оценках или материалах, предоставляемых регионами по запросу агентства. Эта особенность методики связана с тем, что до настоящего момента большинство региональных рейтингов, присваиваемых российскими агентствами, носят дистанционный (незапрошенный) характер, то есть присваиваются агентствами по собственной инициативе, а не в результате заключения договора между регионом и агентством.
Что касается целей использования, то рейтинги международных агентств используются преимущественно теми регионами, которые осуществляют выпуски облигационных займов на открытом рынке (с потенциальным привлечением в число держателей облигаций международных инвесторов) или привлекают крупные банковские кредиты. Остальные субъекты используют рейтинги от российских агентств или вовсе обходятся без рейтингов.
О критике рейтинговых агентств
В связи с этим можно затронуть такую тему, как критика международных рейтинговых агентств. Как правило, она обрушивается на них после снижения страновых (суверенных) рейтингов России. При этом достаточно очевидно, что агентства не могли не отреагировать на негативные явления как внутри экономики России (падение ВВП, промышленного производства, инвестиций и бюджетных доходов), так и на международных рынках (снижение цен на нефть).
В условиях неблагоприятной внутренней и внешней конъюнктуры понижение суверенных рейтингов и (или) пересмотр прогнозов по ним — неизбежный шаг. Поэтому оппоненты агентств не столько возражают против пересмотра рейтинга, сколько указывают на то, что текущие рейтинги России являются заниженными. В качестве доказательства часто приводят низкую долговую нагрузку нашей страны — уровень российского госдолга составляет по состоянию на начало 2016 года менее 15% от объема ВВП, что значительно ниже значений аналогичного показателя для США и большинства стран Европы.
Что касается снижения рейтингов субъектов Федерации, то здесь оснований для критики шагов агентств еще меньше. Во-первых, понижение суверенного рейтинга практически неизбежно приводит к пересмотру субсуверенных (региональных и муниципальных рейтингов). Здесь действует простое правило «странового потолка»: рейтинги регионов и городов не могут быть выше рейтинга страны, в которой они расположены. Во-вторых, аргумент о низкой долговой нагрузке в отношении российских регионов не действует. Как было показано выше, этот показатель является высоким не только с точки зрения международных агентств, но и по критериям российского Бюджетного кодекса: по итогам 2015 года у 57 субъектов РФ государственный долг превышает 50% от объема собственных (налоговых и неналоговых) доходов регионального бюджета, из них у 14 субъектов государственный долг превышает 100% от объема собственных доходов.
НРА внимательно отслеживает региональную бюджетную и макроэкономическую статистику и учитывает ее в своих рейтинговых оценках, поэтому пересмотр региональных рейтингов кредитоспособности в течение 2016 года является неизбежным. Мы прогнозируем возможное понижение рейтингов у тех субъектов, которые не смогут найти хотя бы временное решение проблемы роста бюджетного дефицита и долговой нагрузки, а также у регионов с наиболее значительным сокращением экономической и инвестиционной активности.
В то же время возможно и повышение рейтингов кредитоспособности у регионов, которым удается сбалансировать свое финансовое положение. Такие действительно существуют. Например, даже в кризисном 2015 году Ленинградской области удалось обеспечить профицит регионального бюджета, на 12,7% увеличить собственные доходы бюджета и на 12,2% сократить региональный госдолг, благодаря чему область вошла в число десяти регионов с минимальной долговой нагрузкой.
Что будет со ставками по коммерческим кредитам
Основными кредиторами российских регионов выступают крупнейшие российские банки, которые хотя и являются коммерческими, но находятся под государственным контролем. Поэтому параметры кредитования субъектов Федерации такие банки устанавливают совместно с правительством и Минфином России.
Рисунок. Структура госдолга регионов на первое января 2015 и 2016 годовНапример, в мае 2014 года Министерство финансов РФ договорилось с крупнейшими банками (Сбербанком, ВТБ, Россельхозбанком) о кредитовании регионов под процентную ставку не выше ключевой плюс 1,25 процентных пункта (п. п.). Спустя год, весной 2015 года, параметры договоренности Минфина России с банкирами изменились: рекомендуемая максимальная ставка была равна ключевой ставке плюс 2,5 п. п.
С учетом вышесказанного мы ожидаем, что в 2016 году средневзвешенная ставка по банковским кредитам для регионов будет находиться на уровне «ключевая ставка ЦБ РФ плюс
