Министерство экономического развития России опубликовало доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223‑ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в 2015 году. Выводы ведомства неутешительны: заказчики применяют более 3,5 тысячи различных способов закупок, подавляющее большинство из которых фактически является маскировкой закупки у единственного поставщика.
Низкая конкуренция
Как говорится в мониторинге Министерства экономического развития России, основной проблемой реализации Федерального закона № 223‑ФЗ является низкая конкурентность закупок. На неконкурентной основе осуществляется более 95% закупок. В первую очередь речь идет о закупках у единственного поставщика, которые составляют более 40% общего числа закупок. Кроме того, это закупки с применением иных способов, на долю которых в 2015 году пришлось более 55% от общего объема закупок. В большинстве случаев все эти многочисленные дополнительные способы — не более чем маскировка закупки у единственного поставщика.
Отсутствие в Законе № 223‑ФЗ требований к способам закупок привело к тому, что заказчиками применяется более 3500 способов определения победителя. При этом только 3,3% закупок осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов в соответствии с гражданским законодательством.
В докладе приводится следующий пример. Компания «Газпром» 30 ноября 2015 года объявила тендер на строительство объектов магистрального газопровода «Сила Сибири». Закупка была объявлена в виде запроса предложений в электронной форме. Сумма превысила 155 миллиардов рублей, при этом срок подачи заявок составил всего семь рабочих дней. В течение указанного срока участникам закупок необходимо подготовить заявку, получить одобрение соответствующего органа управления на совершение крупной сделки, получить банковскую гарантию. «Очевидно, что такие короткие сроки не могут обеспечить возможность участия в закупке всех заинтересованных лиц», — констатируют эксперты ведомства.
В то же время в Минэкономразвития России отмечают, что указанные проблемы могут быть урегулированы посредством установления исчерпывающего перечня конкурентных способов осуществления закупок, а также основных требований к порядку осуществления закупки указанными способами.
Договорные торги
Мониторинг ведомства показал наличие значительных расхождений в информации о планируемых закупках и заключенных договорах. Необходимо принятие мер, направленных на повышение достоверности информации о закупках, размещаемой в единой информационной системе, отмечают в министерстве.
Долю договорных торгов, то есть таких, которые приходят в сговоре с участниками, в Минэкономразвития России оценивают не менее чем в 25%. В абсолютном выражении это составляет более 3,5 триллиона рублей. Расчеты показывают, что при среднем количестве подаваемых заявок, равном 1,2, и при условии их равномерного распределения количество несостоявшихся закупок должно быть не менее 42%. В то же время согласно статистике в 2015 году признано несостоявшимися только 17% закупок.
Согласно данным ведомства низкое количество подаваемых заявок наблюдается в том числе в отраслях с развитой конкуренцией. Например, на закупки транспортных средств в среднем подается 0,86 заявки, на закупки транспортных услуг — 0,83. В министерстве полагают, что тендеры, на которые подаются заявки нежелательных участников, могут отменяться заказчиками.
Наиболее конкурентным способом закупки является аукцион, где в среднем подается 1,6 заявки. Наименее конкурентны прочие способы, где в среднем подается 1,2 заявки. Если говорить о ценовых сегментах, то анализ представленных данных свидетельствует о том, что наиболее конкурентные закупки осуществляются в ценовом диапазоне от 100 до 500 миллионов рублей.
Рисунок 1. Среднее количество поданных заявок в зависимости от объемов закупкиПри этом участники тендеров, проводимых госкомпаниями, стали активнее жаловать на процедуры. В 2015 году в центральный аппарат ФАС России подано 502 жалобы. По сравнению с 2014 годом количество поступивших жалоб возросло почти в два раза. Из них признано обоснованными 245, то есть почти половина.
Сложности для МСП
Что касается доступности закупок для малого и среднего бизнеса, то в ведомстве констатируют, что субъектам МСП до сих пор трудно участвовать в тендерах госкомпаний. В частности, об этом свидетельствуют контрольные участия в закупках ряда крупных заказчиков. Непривлекательность закупок для поставщиков подтверждается сокращением среднего количества подаваемых заявок на торги с 1,3 в 2014 году до 1,2 в 2015 году.
При этом такие цифры нельзя списать только на ухудшение экономических условий. Так, благодаря модернизации механизмов контрактной системы в сфере закупок в ней удалось добиться роста аналогичного показателя до трех заявок.
В то же время, как отмечается в докладе, Минэкономразвития России полностью выполнило план мероприятий (дорожную карту) «Расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием». Все целевые показатели дорожной карты достигнуты.
По данным мониторинга Корпорации развития малого и среднего бизнеса, средняя доля закупок у субъектов МСП 35 крупнейших заказчиков (они входят в специальный перечень, определенный Правительством РФ) составила 36,2% от общего объема закупок. Это в два раза превышает установленный правительством обязательный объем закупок у малых и средних предприятий. Средняя доля закупок у субъектов МСП по прямым закупкам составила 11,8% от общего объема закупок.
Минэкономразвития России предлагает установитьисчерпывающий перечень конкурентных способов
осуществления закупки, а также расширить практику
проведения закупок в электронной форме
В ведомстве напоминают, что в прошлом году была создана Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства. Ее полномочия и обязанности были установлены Федеральным законом от 29 июня 2015 года № 156‑ФЗ. Кроме прочего, Корпорация МСП будет заниматься мониторингом закупок госкомпаний с точки зрения их доступности для малого бизнеса.
Почти треть ВВП страны
Общий объем процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), объявленных в соответствии с Законом № 223‑ФЗ, увеличился по сравнению с 2014 годом на 23% и достиг 23,1 триллиона рублей. По данным реестра договоров, общий объем заключенных контрактов составил свыше 15 триллионов рублей. Данный показатель превысил 30% ВВП страны.
На топ-5 крупнейших заказчиков приходится 70% всех закупок. Общий объем закупок только одного заказчика, ОАО «НК „Роснефть“», составляет более 4,5 триллиона рублей. Это сопоставимо с общим объемом закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
По данным ежемесячной отчетности, в 2015 году заказчики заключили договоры более чем на 18,9 триллиона рублей. В том числе по результатам закупки у единственного поставщика было закуплено продукции и услуг на 10 триллионов рублей.
При этом более 4,07 триллиона рублей расходуется на поставки нефтепродуктов, нефти и газа, что составляет 17,6% от общего объема закупок. Наиболее существенный прирост объема закупок по сравнению с 2014 годом отмечен в сфере строительства. Более 4 триллионов рублей по итогам прошлого года расходуется на закупку зданий и работ по их возведению, что составляет 17,3% от общего объема закупок. Однако в основном данный прирост обусловлен реализацией отдельными заказчиками крупных инфраструктурных проектов.
Состоявшиеся и ожидаемые изменения
В 2015 году был принят ряд существенных изменений в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Так, был создан механизм координации закупок импортного оборудования, работ и услуг за рубежом в рамках крупных инвестиционных проектов, реализуемых компаниями с государственным участием. Создан аналогичный механизм для инвестиционных проектов, которым государство оказывает меры поддержки.
Минэкономразвития России напоминает в докладе, что ведомством разработан законопроект №
В качестве одного из изменений предлагается установить исчерпывающий перечень конкурентных способов осуществления закупки, а также основных требований к порядку проведения тендеров указанными способами. Также в числе поправок расширение практики осуществления закупок в электронной форме и ограничение количества электронных площадок. Кроме того, ведомство предлагает утверждать типовые положения о закупке и формировать единые закупочные политики холдинговых компаний. Кроме того, предлагается увеличить число случаев, в которых участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия или бездействие заказчика при закупке товаров, работ, услуг.
Один из предлагаемых шагов — повышение достоверности информации, размещаемой на официальном сайте, в том числе в целях оптимизации поиска заказов субъектами малого и среднего предпринимательства. Еще одно возможное изменение коснется ведения реестра договоров. По данным доклада, общий объем заключенных договоров, отражаемых заказчиками в ежемесячной отчетности, превышает общий объем договоров, внесенных в реестр договоров, на 21%. Общий объем опубликованных извещений о закупке на 35% превышает число договоров, внесенных в реестр. Таким образом, только каждый второй договор по результатам закупок размещен в реестре договоров. В Минэкономразвития России подчеркивают, что для полноты ведения реестра договоров целесообразно проработать вопрос об ужесточении мер ответственности для недобросовестных заказчиков, не включающих информацию в указанный реестр.
Рисунок 2. Топ-5 крупнейших заказчиков, по данным ежемесячной отчетности«Вышеуказанные изменения закона являются радикальной реформой системы закупок компаний с государственным участием и субъектов естественных монополий и направлены на повышение гласности, прозрачности, эффективности закупок», — говорится в докладе. По подсчетам Минэкономразвития России, в настоящее время экономия в рамках закупок отдельных видов юридических лиц составляет менее 1%. Если посредством принимаемых мер удастся достичь экономии, сопоставимой с государственными закупками, то она составит не менее триллиона рублей в год, утверждают в ведомстве.
