После упразднения 1 января 2015 года Федеральной службы по оборонному заказу контроль за соблюдением законодательства в данной сфере передан Федеральной антимонопольной службе. Основное внимание в статье уделено вопросам, касающимся административно-правовых мер, осуществляемых ФАС России по защите ресурсов бюджета в сфере государственного оборонного заказа.
Начальник Юридического управления в сфере ГОЗ ФАС России, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат экономических наук, Игорь Васильевич БАШЛАКОВ-НИКОЛАЕВ
Контрольные полномочия ФАС в сфере гособоронзаказа
В соответствии с пунктом 16 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 275‑ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — Закон о государственном оборонном заказе) ФАС России осуществляет функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа. Обязанность ФАС России контролировать соблюдение коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодательства о государственном оборонном заказе также предусмотрена пунктом 5.3.1.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе[1] (далее — Положение).
На основании Положения ФАС России контролирует в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ):
- порядок ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, формирование и применение государственных регулируемых цен на такую продукцию при размещении и выполнении оборонного заказа;
- соблюдение государственными заказчиками требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ в данной сфере, в том числе использование бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на выполнение гособоронзаказа, и выполнение финансовых обязательств по заключенным государственным контрактам (договорам);
- соблюдение головными исполнителями и исполнителями оборонного заказа требований, установленных законодательством РФ в сфере ГОЗ.
В процессе осуществления контроля ФАС России имеет право выдавать предписания (пункт 5.3.2.3 Положения), обязательные для исполнения госзаказчиками, федеральными органами исполнительной власти, головными исполнителями и исполнителями гособоронзаказа в случаях, предусмотренных законодательством о государственном оборонном заказе.
На основании пункта 5.3.6 Положения ФАС России проводит проверку соблюдения законодательства о государственном оборонном заказе госзаказчиками, федеральными органами исполнительной власти, головными исполнителями и исполнителями, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме. Кроме того, антимонопольная служба имеет право обращаться в органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-разыскных мероприятий.
Стоит отметить, что ФАС России свои полномочия по контролю бюджетных ассигнований в сфере ГОЗ может осуществлять не только в рамках законодательства о государственном оборонном заказе, но и в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен, тарифов.
Взыскание средств
Контролируя сферу государственного оборонного заказа, ФАС России имеет право взыскивать в бюджет средства, выделенные на выполнение гособоронзаказа, но истраченные на иные цели. Данные полномочия вытекают из нормы пункта 2 части 1 статьи 15.2 Закона о государственном оборонном заказе. В соответствии с данной нормой контролирующие органы выдают государственному заказчику, головному исполнителю, исполнителю обязательные для исполнения предписания о перечислении в бюджет дохода, полученного в результате нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа.
Правовые основания взыскания в федеральный бюджет средств, израсходованных на цели, не связанные с ГОЗ, включены в нормы части 3 статьи 8 Закона о государственном оборонном заказе. В частности, данная норма закона запрещает действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые влекут за собой необоснованное завышение цены на продукцию по гособоронзаказу, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта. К таким действиям (бездействию) головного исполнителя и исполнителя можно отнести:
- включение в себестоимость производства (реализации) продукции затрат, не связанных с ее производством (реализацией);
- установление экономически, технологически и (или) иным образом необоснованной цены на продукцию, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке;
- использование полученных по госконтракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа.
Необходимо отметить, что взыскиваемые контролирующим органом денежные средства возвращаются в бюджет РФ, а в последующем направляются соответствующему государственному заказчику. Согласно пункту 4 статьи 6.2 Закона о государственном оборонном заказе госзаказчик имеет право на увеличение объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета на сумму дохода, полученного вследствие нарушения законодательства в сфере ГОЗ, взысканного в федеральный бюджет. Речь идет о возмещении ущерба, причиненного РФ в результате нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа и средствах, перечисленных в федеральный бюджет головным исполнителем, исполнителем на основании предусмотренных подпунктами «в» и «г» пункта 2 части 1 статьи 15.2 Закона о гособоронзаказе.
Таким образом, взыскание денежных средств в федеральный бюджет в случае их неправомерного использования на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа, по предписанию контролирующего органа можно рассматривать как одну из форм защиты ресурсов бюджета в сфере ГОЗ. Необходимо отметить, что взыскание денежных средств в бюджет по предписанию антимонопольного органа, к сожалению, не является бюджетной мерой принуждения в понимании статьи 306.2 БК РФ. Придание ей такого статуса позволило бы производить взыскание средств в сфере ГОЗ в бесспорном порядке. От этого бюджет только выиграл бы.
Механизмы защиты
Защита интересов бюджета в сфере ГОЗ осуществляется ФАС России при исполнении полномочий по контролю за размещением государственного оборонного заказа, который размещается в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе, с учетом особенностей, предусмотренных Законом о гособоронзаказе.
Контроль за размещением заказов осуществляется в соответствии со статьями 69, 72 БК РФ. Статья 72 БК РФ содержит бланкетную норму, согласно которой заказы размещаются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе с учетом положений БК РФ.
Целями Федерального закона № 44‑ФЗ являются повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности госзакупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в данной сфере в части, касающейся:
- планирования закупок товаров, работ, услуг;
- определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
- заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги;
- особенностей исполнения контрактов;
- мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
- аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
- контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Эффективное использование средств бюджетов при размещении заказов обеспечивает соблюдение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ. Следует отметить, что в соответствии с нормами части 2 статьи 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Данная норма является бланкетной, отсылающей в том числе к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству. В данной норме статьи отсутствует отсылка к законодательству о контрактной системе. При этом необходимо отметить, что в соответствии со статьями 23.51, 23.66, 23.82 КоАП РФ антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере контрактной системы, оборонного заказа, государственного регулирования цен, законодательство о которых основано на нормах БК РФ и обеспечивает защиту средств бюджета в административном порядке.
К нормам КоАП РФ, обеспечивающим защиту средств бюджета, можно отнести:
- статью 7.29.1 «Нарушение порядка определения начальной (максимальной) цены государственного контракта по государственному оборонному заказу или цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа»;
- статью 14.6 «Нарушение порядка ценообразования»;
- статью 14.55 «Нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа»;
- статью 14.55.1 «Ликвидация или перепрофилирование головным исполнителем без согласования с государственным заказчиком производственных мощностей, обеспечивающих поставки продукции по государственному оборонному заказу»;
- статью 14.55.2 «Действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по государственному оборонному заказу, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу»;
- статью 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств».
Вспомогательные меры
Необходимо отметить, что повысить эффективность системы, обеспечивающей исполнение ГОЗ через сохранение бюджетных средств, могли бы вспомогательные контрольные системы, позволяющие рассматривать в административном порядке вопросы, связанные с нарушением порядка ценообразования в ГОЗ. Основывается данное утверждение на том, что если нарушения порядка ценообразования можно устранить в короткий срок до момента перечисления платежа головному исполнителю, исполнителю, то не возникнет необходимости взыскивать в бюджет денежные средства, перечисленные с нарушением норм закона о гособоронзаказе.
[1] Положение о Федеральной антимонопольной службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 331.
