Определение нормативных затрат на обеспечение функций госорганов

В статье рассматриваются методические подходы к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов. Их внедрение позволит учесть все требования законодательства, а также упростит планирование закупок ведомства и повысит их эффективность.

Нормативная правовая база

Определение нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов (далее — нормативные затраты) и их использование на стадии планирования закупок — часть работы по нормированию закупок, являющейся в настоящее время одной из самых актуальных тем в сфере повышения эффективности управления государственными финансами. В прошлом году в основном было завершено формирование соответствующей нормативно-правовой базы федерального уровня, основные ее положения начали действовать с 1 января 2016 года. Среди основополагающих документов необходимо упомянуть Федеральный закон № 44‑ФЗ (статья 19), а также следующие постановления Правительства Российской Федерации:

• от 13 октября 2014 года № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов»;
• от 20 октября 2014 года № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений» (далее — постановление № 1084);
• от 18 мая 2015 года № 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»;
• от 19 мая 2015 года № 479 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»;
• от 2 сентября 2015 года № 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)»;
• от 2 сентября 2015 года № 927 «Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)».

Вопросы практической реализации

Анализ приведенных выше документов рассмотрен в целом ряде публикаций, вышедших в последнее время^[1]. Однако существует ряд вопросов по практической реализации некоторых их положений, в частности касающихся расчета нормативных затрат на обеспечение функций ведомства.

В соответствии с постановлением № 1084 нормативные затраты применяются для обоснования объекта и (или) объектов закупки соответствующего федерального государственного органа, его территориальных органов и подведомственных им казенных учреждений. Нормативные затраты определяются исходя из показателей объемов ресурсов, необходимых для обеспечения функций ведомства, и цен на соответствующие ресурсы.

Правовые акты федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, утверждающие нормативные затраты, должны определять следующие параметры.

Правовые акты федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, утверждающие нормативные затраты, должны определять^[2] следующие параметры.

• Порядок расчета нормативных затрат, для которых Правилами определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений (приложение к требованиям, утвержденным постановлением № 1084, далее — Правила), не установлен порядок расчета. В том числе в соответствии с пунктом 2 постановления № 1084 для большинства нормативных затрат по решению ведомства может быть установлен иной порядок расчета по сравнению с Правилами.
• Нормативы количества и (или) цены товаров, работ, услуг, в том числе сгруппированные по категориям или группам должностей работников.

При этом в постановлении № 1084 не сделано четкого разграничения между устанавливаемыми нормативами и фактической потребностью ведомства в товарах, работах и услугах. Например, при расчете нормативных затрат на приобретение рабочих станций (пункт 24 Правил) объем закупок должен быть равен разнице между предельно установленной нормой и имеющимися остатками, тогда как реальная потребность может быть ниже. Одновременно при расчете затрат на приобретение оборудования по обеспечению безопасности информации (пункт 28 Правил) используется понятие планируемого к приобретению количества единиц оборудования.

С целью разрешения данного разногласия представляется целесо­образным при утверждении нормативных затрат разграничивать понятия предельных нормативов, расчетной потребности и плановой потребности в товарах, работах и услугах. Под предельными нормативами следует понимать значения цены и количества товаров, работ и услуг, которые нельзя превышать при закупках для обеспечения функций ведомства. Предельные нормативы устанавливаются по направлениям затрат на очередной финансовый год по категориям или группам должностей либо в целом на ведомство. Предельные нормативы количества и цен целесообразно устанавливать с учетом сложившейся практики закупок ведомства за отчетные периоды (например, за три года) и информации о возможном изменении цен на соответствующие товары, работы и услуги. Для отдельных затрат предельный норматив в расчете на численность сотрудников не может быть установлен по объективным причинам. Например, количество каналов связи целесообразно устанавливать в целом на ведомство.

Расчетная потребность в товарах, работах и услугах определяется как значение предельного норматива количества товаров, работ и услуг, умноженное на количество единиц нормирования (например, численность работников по соответствующим категориям или группам должностей). В отношении основных средств и материальных запасов расчетная потребность определяется за вычетом количества фактически наличествующего ресурса.

Под плановой потребностью будем понимать сумму количества товаров, работ, услуг, указанных в заявках на осуществление закупок структурными подразделениями. Заявка на осуществление закупок, в свою очередь, представляет собой документ, формируемый в установленной ведомством форме, содержащий информацию о планируемых закупках структурного подразделения.

Нормативные затраты на обеспечение функций ведомства (N), таким образом, будут определяться по следующей формуле:

N = ∑_iQ_i

где:

Q_i — плановая потребность в i-том товаре, работе или услуге, выраженная в натуральных величинах, не превышающая расчетную потребность количества товара, работы или услуги;

P_i — цена i-того товара, работы или услуги за единицу, не превышающая предельный норматив цены на соответствующий вид ресурса.

Алгоритм определения нормативных затрат на закупку

На основании предложенного выше подхода нормативные затраты на закупки могут определяться в соответствии со следующим примерным алгоритмом. На начальном этапе определяется расчетная потребность в товарах, работах и услугах ведомства. Так, если норматив устанавливается в расчете на работника определенной категории, то для определения расчетной потребности количество работников данной категории умножается на установленный по соответствующей категории норматив.

Для основных средств и материальных запасов расчетная потребность определяется за вычетом остатков. Это требует соотнесения имеющихся остатков основных средств и материальных запасов с соответствующими направлениями затрат, что может быть выполнено путем кодировки остатков в соответствии с кодами Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД). Преимущество использования кодов ОКПД состоит в том, что любое изменение модели товара в очередном году не приведет к изменению структуры нормативных затрат и алгоритмов их расчета.

Далее полученная расчетная потребность в товарах, работах и услугах сопоставляется с плановой потребностью. Если плановая потребность выше расчетной, то плановая потребность корректируется в сторону снижения. Кроме того, по каждой заявке цены на планируемые к приобретению товары, работы и услуги сравниваются с установленными предельными нормативами цен. Цены могут быть указаны в заявке либо определены ответственным за закупки подразделением ведомства на основании потребительских свойств предполагаемого к закупке товара, работы или услуги. В случае, если цена превышает предельный норматив, заявка должна быть скорректирована или отменена.

По завершении процедуры сопоставления плановой потребности с расчетной потребностью и предельными нормативами цен рассчитываются нормативные затраты. В случае, если нормативные затраты превышают лимиты бюджетных ассигнований, планируемая потребность должна быть скорректирована (например, снижены натуральные объемы и/или цены).

Представляется целесообразным при утверждении нормативных затрат разграничивать понятия предельных нормативов, расчетной потребности и плановой потребности в товарах, работах и услугах

Для определения направлений оптимизации планируемой потребности ведомства может быть введен инструмент приоритизации закупок, который должен на основании заранее заданных приоритетов ведомства определить товары, работы и услуги первоочередной потребности, без которых невозможно выполнение функций ведомства.

Важность автоматизации

Реализация алгоритма расчета нормативных затрат требует обработки значительного объема разнообразной информации, что приводит к необходимости автоматизации процессов планирования нормативных затрат. Она позволит повысить эффективность планирования закупок и предотвратить случаи несоответствия количества и цены планируемых к закупке товаров, работ и услуг установленным предельным нормативам.

На наш взгляд, целесообразно ввести кодирование затрат, под которым понимается создание системы кодов с целью их группировки для получения аналитических отчетов в различных разрезах: категории или группы должностей, статьи КОСГУ, виды расходов, структурные подразделения и так далее.

В целях совершенствования процесса планирования путем автоматизации рекомендуется установить специальную форму заявок на осуществление закупок для структурных подразделений ведомства (департаментов, отделов), которая обеспечит предоставление всей необходимой информации в едином формате. Еще одной функцией таких заявок является возможность сопоставления потребностей различных подразделений и выявление необоснованно завышенных запросов.

Автоматизация может быть осуществлена не только на базе специализированных программных комплексов, но и с использованием стандартных офисных продуктов, например Microsoft Excel. Результатом может стать расчетно-аналитическая модель, на базе которой можно проводить сбор, обработку, анализ заявок на закупки от структурных подразделений, а также проводить сценарные расчеты при изменении различных параметров модели (изменение предельных нормативов, численности персонала, лимитов бюджетных ассигнований и так далее).

Преимущества расчетно-аналитической модели Внедрение расчетно-аналитической модели формирования нормативных затрат повышает эффективность планирования закупок ведомства за счет следующих преимуществ: автоматизированного процесса определения расчетной потребности в товарах, работах и услугах в соответствии с установленными предельными нормативами и с учетом запасов основных средств и материальных запасов; стандартизованного ввода заявок на закупку товаров, работ, услуг структурными подразделениями ведомства; автоматической проверки параметров заявок на соответствие значениям предельных цен, расчетной потребности, лимитам бюджетных ассигнований на соответствующий год; автоматической генерации единого перечня и значений нормативных затрат в соответствии с требованиями постановления № 1084; возможности представления нормативных затрат на планируемые закупки в различных аналитических разрезах, в том числе сравнение нормативных затрат по годам. Данный подход к работе с нормативными затратами позволит учесть все требования законодательства, а также упростит и повысит эффективность планирования закупок.

[1] См., например, Т. В. Саакян, С. Г. Хабаев, П. Г. Крадинов. Нормирование в сфере закупок: второй этап // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 5 (сентябрь — октябрь). С. 26–37.

[2] В соответствии с пунктами 3 и 5 Требований к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений, утвержденных постановлением № 1084.