Рост интереса к развитию агломерации, особенно городской, — общемировая тенденция. Но Россия присоединяется к обсуждению этой темы с заметным опозданием. Рассмотрим, на каком этапе развития агломераций мы сейчас находимся, перестала ли эта тема быть только научной и какие факторы сдерживают создание агломераций в нашей стране.
Татьяна Петровна ГЕОРГИЕВА, заместитель председателя Ростовской-на-Дону городской думы, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета
Cоздание комфортной среды обитания человека в месте его жительства — одно из важнейших направлений деятельности современного государства. Так, в рамках Хабитат (Программы ООН по населенным пунктам) признается необходимость благоустройства населенных пунктов, оказывающего воздействие на благополучие населения; обеспечения их экономического, социального развития на основе эффективных партнерских связей на всех уровнях.
Прошедшие в 2015 году мероприятия — конференция, посвященная роли межмуниципального взаимодействия в развитии городов (Союз российских городов), форум по развитию агломераций в Новосибирске, а также созданная под эгидой Минэкономразвития России межведомственная рабочая группа по развитию городских агломераций — подтверждают актуальность темы развития агломерации для России. Очевидно, что эта проблема перестала быть только научной и уже приобрела (пусть и минимальное) практическое звучание. Однако пока качественное содержание термина «агломерация» связано скорее с градостроительством и территориальным планированием либо с экономическим развитием территории, а не с правом. Что, опять же, дает повод для дискуссии.
Кроме того, по вопросу формирования агломераций отчетливо проявляются две полярные точки зрения — одни эксперты говорят о наличии всех условий (в том числе и правовых) для формирования агломерации, другие — что необходимые законодательные возможности отсутствуют. Даже не углубляясь в профессиональный спор, можно констатировать: в пользу второй точки зрения говорит хотя бы то, что на сегодня нет формально (в значении «форма») состоявшихся агломераций. Все примеры существующих в России агломераций — фактические сложившиеся объединения города-центра и прилегающих к нему поселений и территорий.
Сдерживающие факторы
Думается, что можно выделить как минимум три фактора, сдерживающих создание агломераций в России. Первый фактор — это отсутствие специального правового регулирования. Законодательство не запрещает процессы образования и развития агломераций, но и не содействует им. Более того, Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на сегодняшний день фактически создают преграды для развития агломераций. Так, например, развитие города ограничено городской чертой (границей), и любое финансирование, выходящее за пределы города, рассматривается как нецелевое расходование бюджетных средств со всеми вытекающими правовыми последствиями.
Второй фактор — отсутствие эффективной, профессиональной инфраструктуры поддержки формирования агломераций. Третий — отсутствие практического опыта функционирования агломераций.
Законодательные ограничения
Для преодоления первого (правового) ограничения как минимум необходимо узаконить понятие агломерации. Словари толкуют агломерацию как скопление нескольких населенных пунктов, объединенных в единую систему интенсивными и многообразными хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми, транспортными связями. Центром такой системы, как правило, является самый крупный город. При этом населенные пункты, входящие в агломерацию, остаются административно независимыми, но развиваются по единому комплексному (инвестиционному, территориальному) плану. Основным критерием выделения агломерации является наличие как минимум одного города-ядра и периферии из нескольких спутников, лежащих в зоне не более чем двухчасовой транспортной доступности.
Поскольку возникновение и развитие городской агломерации является следствием процесса урбанизации, соответственно, и возможные источники правового регулирования этой области стоит искать в рамках конституционного, муниципального, градостроительного и финансового права, которые так или иначе ее касаются.
Вполне очевидно, что можно вести речь о принятии специального закона об агломерациях. Процесс легитимизации агломерации можно начать и с введения этого термина в тело Федерального закона «О государственном стратегическом планировании». А можно обратиться и к особенностям территориальной организации местного самоуправления, поскольку практика развития муниципалитетов показывает, что настало время говорить об актуализации видов муниципальных образований. Так, установленный в Федеральном законе о местном самоуправлении критерий отличия городского поселения от городского округа (заключающийся лишь в том, что последнему могут быть переданы отдельные государственные полномочия) не отражает как потребностей развития, так и особенностей пространственной организации местного самоуправления. А именно: величину территорий отдельных муниципальных образований, «контрастность» расселения населения, диспропорции экономического и социального развития и так далее.
Населенные пункты (как и регионы) слишком разные, именно поэтому невозможно говорить об универсальной модели агломерации. В то же время можно и нужно обсуждать принципы ее формирования, наиболее благоприятную комбинацию которых сможет выбрать для себя любая агломеративная территория. Например, город Ростов-на-Дону является центром приложения труда, производственных, транспортных, социально-культурных и рекреационных функций для находящихся рядом с ним как минимум пяти муниципальных образований. А значит, в городе образуются значительные маятниковые миграции, в разы увеличивается нагрузка на общественный транспорт и улично-дорожную сеть, требуется строительство избыточных инженерных (коммунальных) мощностей, в том числе и за счет ценных городских территориальных ресурсов.
Расширение понятия
Как известно, развитие агломерации связано прежде всего с экономической выгодой (или так называемой агломерационной экономией), а именно экономией затрат, возникающей из-за объединения в одном месте различных видов деятельности и отсутствия необходимости дублирования функций на территориях членов агломерации. Кроме того, оно дает возможность для более разумной организации территории и эффективного совместного использования земель в схеме «город — пригород».
Сегодня в рамках действующего законодательства о местном самоуправлении возможно говорить лишь о создании договорной агломерации на основе межмуниципального соглашения. Однако, как мы уже отметили, любое финансирование, выходящее за пределы муниципального образования (в рамках того же законодательства), рассматривается как нецелевое со всеми вытекающими правовыми последствиями. И это при том, что агломерационная практика в России значительно опережает теорию и, как следствие, свое правовое регулирование. А для запуска любого проекта как минимум необходимо четкое понимание того, о чем же идет речь. То есть вполне оправданным было бы выделение на первом этапе городских агломераций как нового вида муниципальных образований со своим уставом, вопросами местного значения, связанными с ними полномочиями, учетом особенностей и так далее.
Следовательно, основополагающим шагом может стать внесение в Федеральный закон № 131‑ФЗ термина «городская агломерация». Ее можно было бы определить как «два и более поселений с высоким уровнем плотности населения, смежными границами, осуществляющих управление объектами совместного ведения, отнесенных к таковым по закону и управляемых в соответствии с выбранной моделью, установленной законом на всей территории муниципальных образований или на ее части».
Мировой опыт показывает, что наибольший коэффициент полезного действия демонстрируют те агломерации, в которых удалось, с одной стороны, реализовать интересы различных территориальных коллективов и соблюсти права территориальных единиц (членов агломерации), а с другой — обеспечить необходимую для учета таких интересов гибкость принятия решений.
Кроме того, можно рассмотреть и более простой вариант учета особенностей развития связки «город — пригород» (как фактически существующей агломерации). Речь идет о придании термину «городской округ» значения, соответствующего его лингвистическому содержанию (а именно — центр, окруженный чем-либо), с одновременным расширением видового многообразия иных муниципальных образований: населенный пункт, город (средний город, малый город и так далее). Уже такая классификация муниципалитетов приблизила бы городские округа с ярко выраженными агломерационными признаками к качественным характеристикам городской агломерации.
Признание договоров
Но и вышеописанные меры не сделают агломерацию жизнеспособной без признания договоров, которые могут быть заключены в агломерации, муниципально-правовыми актами — с закреплением открытого перечня типов данных договоров: по порядку использования и развития территорий, формированию бюджета, формированию и использованию инфраструктуры и так далее.
Надо иметь в виду и необходимость судебной защиты муниципальных образований в рамках агломерационного процесса (принцип судебной защиты муниципалитетов сегодня слаб) для преодоления возможных межмуниципальных рисков. К этим рискам относятся:
- различная готовность муниципалитетов к объединению в агломерацию;
- утрата возможности единоличного принятия решений по отдельным вопросам местного значения, исполнителем которых будет агломерация;
- игнорирование интересов более мелких муниципалитетов;
- межмуниципальные конфликты (связанные с территорией, бюджетом, ресурсами, инфраструктурой).
Таким образом, государственное регулирование агломерации должно учитывать и порядок разрешения агломерационного конфликта.
Следующее изменение, связанное с необходимостью государственного регулирования, — бюджетное регулирование агломерации. В рамках действующего бюджетного законодательства это, пожалуй, наиболее сложный вопрос, который требует специального обсуждения.
Выводы
Все вышеизложенное говорит о необходимости решения вопроса о городских агломерациях именно на федеральном уровне. Оно возможно через отражение описанных базовых принципов и процедур агломерации в федеральном отраслевом законодательстве и через последующую их расшивку на уровне локальных правовых норм каждой конкретной городской агломерации.
Целенаправленное развитие агломераций — это уже реальность. Основная задача государства — помогать формировать их там, где для этого есть объективные предпосылки (памятуя о том, что агломерации не могут быть созданы искусственно). Причем важно создавать условия для уже реально существующих агломерационных механизмов миграции людей, услуг, финансов, а не для механического объединения территорий или населенных пунктов друг с другом.
Говоря об агломерации, надо иметь в виду, что ее нельзя создать как новую территориальную единицу в прямом смысле слова, поскольку она не может стать простым объединением находящихся рядом населенных пунктов или территорий. Более того, агломерация не может быть и механически созданной управленческой (административной) моделью. Агломерация — естественным образом сформированная территория расселения людей, объединенных многообразными взаимосвязями. Она является основной формой расселения людей в современном мире и складывается исторически как особое географическое, экономическое и социальное образование, объединенное общей целью — единым развитием территории. Для достижения этой цели требуется создание необходимой правовой основы и управленческой модели. И модель управления, и территориальная организация агломерации должны быть «наложены», как калька на чертеж, на фактически созданную агломеративную территорию, поскольку именно ее особенности (а вовсе не удобство управления) должны быть положены в основу взаимодействия между пригородами и муниципалитетом-центром.
