Закрепить достигнутые результаты

Российская экономика, как отметил Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев на расширенной коллегии Минфина России, выдержала проверку на прочность. Несмотря на то что за последнее время стране неоднократно предсказывали катастрофу, нынешнее состояние ее экономики лучше, чем в определенные исторические периоды.

«В прошлом году мы успешно решили три тактические задачи: помогли экономике адаптироваться к новым условиям, не дали разогнаться инфляции и сохранили стабильную ситуацию на рынке труда», — подчеркнул Медведев. Конечно, снижения объема ВВП избежать не удалось, но премьер-министр предложил участникам коллегии сравнить сегодняшнюю ситуацию с кризисом 2008–2009 годов — по его мнению, все не так уж плохо. Снижение ВВП в 2015 году оказалось в два раза меньше, чем в 2009 году, инфляция не превысила показатель 2008 года, уровень официальной безработицы в сравнении с показателями того периода тоже вырос незначительно. Решить задачу по сохранению экономики было бы невозможно без продуманной адекватной бюджетной и макроэкономической политики, скоординированных действий Министерства финансов РФ и Банка России. В новейшей истории еще не было ситуации, когда цены на нефть падали в два раза, напомнил премьер. «Благодаря в целом консервативной бюджетной политике мы сохранили стабильность бюджетной системы. И сейчас стало возможным вернуться к практике трехлетнего бюджетного планирования. Это сегодня уже обсуждается», — отметил Медведев.

«По итогам первого квартала 2016 года выросло промышленное производство, инфляция вернулась в область однозначных значений, и по итогам года мы можем увидеть цифру около 6 процентов. Отток капитала будет в два раза меньше, чем в прошлом году, — 30 миллиардов долларов. Ключевым ориентиром по бюджету на этот год остается достижение дефицита федерального бюджета в три процента ВВП при ценах на нефть в 40 долларов за баррель. Улучшение макроэкономической ситуации подтверждают и международные рейтинговые агентства. Несмотря на запущенный в этом году процесс тотального негативного пересмотра международных рейтингов сырьевых стран, рейтинги Российской Федерации остаются без изменений», — рассказал министр финансов РФ А. Г. Силуанов. Одну из главных ролей в этом процессе, по мнению министра, сыграла бюджетная политика. Принятые решения по оптимизации бюджетных расходов, по аккуратному подходу к текущим обязательствам способствовали быстрой подстройке экономики к новым условиям, стабилизации ключевых макроэкономических показателей.

Долгосрочная устойчивость

В настоящее время долгосрочным ориентиром бюджетной политики должен выступать уровень бюджетных расходов, соответствующий доходам при ценах на нефть на уровне порядка 40–50 долларов за баррель. В этой связи одна из главных задач Министерства финансов РФ — создание новых бюджетных правил. Они будут направлены не на сугубо бюджетные цели, а на обеспечение устойчивости всей макроэкономической конструкции и стабильного развития российской экономики. Предложения Минфина России по формулировке новых бюджетных правил уже рассмотрены на заседании Национального совета по обеспечению финансовой стабильности и получили концептуальное одобрение — осенью они будут представлены на рассмотрение в правительство и парламент.

Вторым важным аспектом бюджетной политики являются темпы бюджетной консолидации в рамках бюджета на 2017 год и плановый период 2018–2019 годов. В настоящее время Министерство финансов РФ занято разработкой комплексного документа, описывающего основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики на этот период. В ближайшие месяцы документ будет представлен в Правительство РФ. Ключевая задача данного документа — обеспечить переход бюджетной системы к ориентирам нового бюджетного правила за трехлетний период, при этом сформировать условия для закрепления достигнутых структурных изменений в российской экономике и способствовать повышению темпов ее роста. Кроме того, как считают в Минфине России, для проведения бюджетной политики, направленной на долгосрочную макроэкономическую устойчивость и структурную трансформацию экономики, необходимо перезагрузить систему государственных программ и создать институт их обязательного ежегодного внешнего аудита с последующим рассмотрением результатов на заседаниях Правительства РФ. На тех же принципах должна быть построена работа в части налоговых льгот. В прошлом году Минфин России систематизировал в едином документе все льготы и налоговые освобождения, а теперь пришло время оценить их эффективность, влияние на экономический рост и по результатам этой работы представить предложения по отмене наименее эффективных из них.

Эффективность расходов

Для повышения операционной эффективности расходования бюджетных средств необходимо ужесточить кассовую дисциплину. В частности, в настоящее время уже введен такой ограничительный инструмент, как предельные объемы финансирования. Результат — кассовые расходы федерального бюджета за первый квартал текущего года уменьшились на 510 миллиардов рублей, или на 12% по сравнению с первым кварталом 2015 года. При этом все обязательства федерального бюджета выполнены. «Кроме того, важно не допустить возникновения в четвертом квартале так называемого бюджетного навеса. По некоторым главным распорядителям расходы федерального бюджета за декабрь превышают половину всех ранее произведенных кассовых расходов», — подчеркнул министр финансов. В целях минимизации подобных случаев предусмотрены блокировка и отзыв лимитов бюджетных обязательств, по которым на 1 октября 2016 года не приняты бюджетные обязательства. Необходимо и создание новой современной системы государственного финансового контроля, для функционирования которой будут разработаны единые стандарты контрольной деятельности и унифицированы подходы к ее осуществлению. В целях решения этой задачи функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере от Росфиннадзора переданы Федеральному казначейству. Передача функций позволила сократить около 30% государственных гражданских служащих, что, как заверил министр, никоим образом не скажется на качестве контроля.

Сбалансированность региональных бюджетов

Актуальной на сегодняшний день остается проблема сбалансированности региональных бюджетов. Как отметила председатель Счетной палаты РФ Т. А. Голикова, меры по реструктуризации коммерческой задолженности и сокращению долговых обязательств регионов, активно принимаемые в прошлом году, не принесли ощутимых результатов. Рост госдолга бюджетов субъектов РФ продолжается — за первый квартал 2016 года он увеличился на 1,5% и составил 2,3 триллиона рублей. Голикова проинформировала собравшихся о том, что 36 регионов имеют коммерческую задолженность выше среднероссийского уровня, у 19 из них коммерческая задолженность в структуре долга занимает более 50%. По итогам первого квартала 2016 года дефицитными оказались бюджеты 50 регионов, тогда как за аналогичный период 2015 года таковых было 29.

Рост государственного долга бюджетов субъектов РФ продолжается — первый квартал 2016 года он увеличился на 1,5% и составил 2,3 триллиона рублей.

По мнению главы Счетной палаты РФ, сложившаяся ситуация напрямую связана с непомерно большим количеством полномочий, которые закреплены за субъектами РФ. «Мы по предметам совместного ведения увеличили количество полномочий регионов за 11 лет с 46 до 105; полномочий, делегированных с федерального уровня, — с 11 до 117. При этом анализ показывает, что на деле не всегда закрепление полномочий и наделение новыми полномочиями сопровождалось соответствующими доходными источниками и финансовым обеспечением. Понятно, что доходные источники с учетом крена в сторону нефтегазовых доходов в федеральном бюджете закреплять за бюджетами субъектов достаточно сложно, но и соответствующую финансовую помощь им тоже не предоставляли», — подчеркнула Голикова. В то же время сегодня существует тенденция к сокращению объема дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и сбалансированность бюджетов — в общем объеме межбюджетных трансфертов на них приходится только 39,3%. Такая ситуация не дает регионам возможности сбалансировать региональные бюджеты и принимать решения по собственным полномочиям. В связи с этим Счетная палата РФ предлагает относить к дотациям средства, которые сегодня предоставляются как иные межбюджетные трансферты и субсидии. Дело в том, что сами субвенции и субсидии ничего не дают регионам с точки зрения сбалансированности, а иные межбюджетные трансферты с полномочиями вообще не связаны.

Министр финансов Республики Чувашия С. А. Енилина

Нужно менять подходы

О проблемах региональных бюджетов говорила и министр финансов Республики Чувашия С. А. Енилина. По ее словам, значительную экономию расходов республиканского бюджета позволяет осуществлять внедрение принципа адресности и нуждаемости при оказании мер социальной поддержки населения. «Работа в этом направлении позволила нам снизить долю расходов на предоставление мер государственной поддержки с 18 до 14 процентов», — сказала министр.

Но полностью использовать этот ресурс невозможно. 1 января текущего года вступил в силу Федеральный закон № 388‑ФЗ, регламентирующий установление критериев адресности и нуждаемости. Этот закон регионы ждали с нетерпением, но финальная его редакция значительно отличается от первоначального варианта. В результате закон не дал возможности субъектам применять принципы адресности и нуждаемости в отношении большинства мер поддержки, полномочия по которым переданы на региональный уровень с 1 января 2005 года в соответствии со статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122‑ФЗ. Еще одна претензия к закону со стороны региональных финансистов — он не раскрыл сути понятий адресности и нуждаемости и не предоставил такого права субъектам. В результате остается неопределенность в применении таких принципов в отношении ветеранов труда, сельских педагогических работников, медицинских работников, работников культуры и ветеринарной службы. Министр финансов Чувашии считает необходимым законодательно закрепить определение нуждаемости либо конкретизировать право субъектов вводить свои критерии нуждаемости при предоставлении всех мер социальной поддержки.

Есть в регионах и препятствия для проведения дальнейшей работы по оптимизации расходов в сфере здравоохранения. Для их устранения необходимо на федеральном уровне изменить подходы к финансированию этой отрасли в целом. Сегодня остро стоит проблема финансирования территориальных программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи. В связи с увеличением нормативов финансовых затрат, утверждаемых Правительством РФ, стоимость программы выросла в 1,6 раза, что привело к росту ее дефицита. При этом в Республике Чувашия медпомощь в пределах утвержденной программы оказывается в полном объеме. Для этого субъекту необходимо было увеличить расходы бюджета за счет собственных средств на 2,5 миллиарда рублей, то есть направить на реализацию программы дополнительно 11% от собственных доходов при складывающемся ежегодном росте собственных доходов в 4%. По мнению Енилиной, проблему поможет решить изменение подходов к формированию программы госгарантий. В частности, было бы целесообразно установить для регионов нормативы финансовых затрат на обеспечение программ в виде норм рекомендательного характера. При этом оказание бесплатной медицинской помощи должно осуществляться в полном объеме.

Есть и еще одна проблема, не позволяющая эффективно управлять расходами здравоохранения. Например, финансирование высокотехнологичной медпомощи и закупок медоборудования стоимостью свыше 100 тысяч рублей производится не за счет средств ОМС, а за счет регионального бюджета. В Чувашии это 18% от общего объема средств, направляемых на здравоохранение. В оставшейся части средств, поступающих в учреждения здравоохранения в рамках одноканального финансирования через ОМС, 32%, опять же, составляют ресурсы республики, направленные на страхование неработающего населения. В результате вся нагрузка по финансированию отрасли ложится на субъект. Данную проблему можно решить путем включения в структуру тарифа медицинского страхования всех видов медпомощи и расходов на приобретение медоборудования без ограничения его стоимости.

С. В. МАРТЫНЕНКО