Федеральные новации и лучший опыт субъектов рассмотрен в Череповце

В апреле в Череповце состоялся межрегиональный семинар-совещание, посвященный теме повышения эффективности управления общественными финансами. Организатором выступило Правительство Вологодской области, а поддержку мероприятию оказал Минфин России. Участниками семинара стали представители более 26 регионов. Цель мероприятия — рассмотрение новаций бюджетного законодательства, межбюджетных отношений, долгосрочного бюджетного планирования, обмен лучшей практикой управления государственными и муниципальными финансами.

Подведя промежуточные итоги и озвучив перспективы реализации Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, заместитель министра финансов России А. М. Лавров остановился на задачах одного из ключевых элементов программы — развитии системы государственного и муниципального финансового контроля. В 2016–2018 годах к реализации планируются следующие мероприятия программы:

• развитие системы внутреннего государственного и муниципального финансового (бюджетного) контроля (в том числе в связи с передачей полномочий Федеральному казначейству);
• утверждение Федерального закона о внесении изменений в КоАП РФ, разработанного в целях установления административной ответственности за нарушения в сфере закупок и в финансово-бюджетной сфере, влекущие нанесение финансового ущерба публично-правовым образованиям;
• принятие нормативного правового акта об утверждении порядка проведения анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
• утверждение общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финконтроля контроля за соблюдением Федерального закона № 44‑ФЗ. Все эти новеллы будут учтены в новой редакции БК РФ.

Озвучив основные цифры, характеризующие итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ, директор департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина рассказала об основных недостатках в управлении региональными финансами. Так, двумя республиками утверждены бюджеты с включением в состав доходов дотаций из федерального бюджета в размерах, превышающих преду­смотренные в федеральном бюджете. На 12,3% (то есть на десять регионов) сократилось количество субъектов РФ, предоставивших результаты контроля за исполнением государственных заданий на предоставление госуслуг за 2014 год (81 регион — в 2013 году). В четырех субъектах РФ зафиксировано наличие просроченной задолженности по долговым обязательствам (в 2013 году — два региона).

Также вырос уровень долговой нагрузки на региональные бюджеты — 36% в 2014 году (33% — в 2013 году, 26% — в 2012 году). Увеличился объем долговых обязательств ГУПов к объему доходов бюджета в 3,5 раза к уровню 2013 года (251 миллиард рублей за 2014 год). В десяти регионах объем краткосрочных обязательств превысил 50% объема госдолга субъекта РФ. Произошло сокращение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований — разница между пятью наиболее обеспеченными и пятью наименее обеспеченными муниципальными образованиями в 2014 году составила 3,2 (2,7 — в 2013 году, 2,02 — в 2012 году).

Среди прочих недостатков — недостижение целевых показателей дорожных карт субъектов РФ по выполнению указов Президента РФ от 7 мая 2012 года и нарушение условий соглашений по бюджетным кредитам на погашение рыночных заимствований 26 субъектами РФ.

Что касается нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации в 2015 году, то нарушение предельного размера дефицита отмечено в шести субъектах РФ. В Республике Мордовия объем заимствований превысил сумму, направляемую на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств (по плановым значениям). Два региона не выполнили соглашения, подписанные с Минфином России, по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления доходов.

Следствием этих нарушений стало ужесточение приказа Минфина России № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами». А именно:

• в случае нарушения субъектом РФ условий соглашения о предоставлении бюджетных кредитов из федерального бюджета в течение двух лет подряд субъекту РФ присваивается III степень качества независимо от комплексной оценки качества;
• в случае невыполнения условий соглашения о предоставлении бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ комплексная оценка качества сокращается на 5% за каждый случай такого несоответствия;
• учет в оценке качества количества баллов, набранных субъектами РФ в ходе проведения мониторинга и составления рейтинга по уровню открытости бюджетных данных;
• приостановление расчета показателей, характеризующих трехлетний бюджет;
• новые индикаторы:
  • коэффициент покрытия расходов бюджета субъекта РФ собственными средствами без привлечения заемных средств, коэффициент увеличения долговой нагрузки бюджета субъекта РФ, доля иных МБТ местным бюджетам в общем объеме межбюджетных трансфертов из регионального бюджета.

Региональный долг

На совещании были отмечены успехи Вологодской области в реализации бюджетной политики. Так, с 2012 года в регионе проведена большая работа по повышению эффективности управления общественными финансами. Как отметил член Совета Федерации Н. В. Тихомиров, мероприятия по укреплению доходного потенциала субъекта РФ за счет принятия мер по легализации налогооблагаемой базы, сокращению задолженности, оптимизации налоговой нагрузки в течение 2012–2015 годов позволили привлечь в бюджет области 9,6 миллиарда рублей. Экономический эффект от мероприятий по оптимизации бюджетных расходов оценивается в 14 миллиардов рублей.

«Эти меры позволили нам сдержать рост расходов консолидированного бюджета области и минимизировать бюджетный дефицит. По итогам 2015 года бюджет Вологодской области исполнен с минимальным с 2009 года уровнем дефицита. При содействии Минфина России в результате замены бюджетными кредитами рыночных заимствований удалось существенно улучшить структуру государственного долга и расходы на его обслуживание. За это время на замещение коммерческих кредитов бюджетными область получила порядка 19 миллиардов рублей», — отметил первый заместитель губернатора области А. Н. Луценко.

В 2014 году Вологодская область покинула десятку регионов, государственный долг которых превысил стопроцентную планку налоговых и неналоговых доходов. В 2015 году удалось не только остановить рост государственного долга области, но и обеспечить его снижение на 500 миллионов к уровню 2014 года.

Заместитель губернатора Вологодской области, начальник Департамента финансов области В. Н. Артамонова в своем докладе отметила, что положительных результатов в управлении долгом удалось достичь благодаря реализации в области мер по финансовому оздоровлению бюджета, в основе которых лежит взвешенная бюджетная политика по расходам и принятие мер по укреплению доходной базы бюджета области.

В числе мероприятий по увеличению наполняемости бюджета области названы следующие. Отказ от неэффективных налоговых льгот и стимулирование развития приоритетных отраслей экономики региона; полномасштабный охват налогом на имущество недвижимости физических и юридических лиц, исходя из кадастровой стоимости объектов. А также выравнивание уровня налогообложения по ЕНВД, налогу на имущество физических лиц и транспортному налогу с учетом экономического ландшафта муниципальных образований и предоставления пакета льгот социально значимым категориям граждан.

«В 2016 году поставлена задача по обеспечению роста налоговых и неналоговых доходов на 15 процентов к уровню 2015 года за счет максимального использования доходного потенциала области. Реализация задачи позволит выполнить условия соглашения с Минфином России по оказанию финансовой поддержки», — заявила Артамонова.

О. В. Антипина, министр финансов Пермского края, поддержала коллег, упомянув, что по итогам 2015 года снижение долговой нагрузки произошло лишь в трех из 14 субъектов ПФО (Татарстан, Башкортостан, Оренбургская область), в Пензенской области объемы долга остались на прежнем уровне, а 11 субъектов продемонстрировали рост долга.

Долг Пермского края на 1 января текущего года увеличился до 19,5 миллиарда рублей. Вопросам эффективной работы по сокращению расходов на его обслуживание министр финансов края и посвятила свой доклад. По ее словам, свою главную задачу в этой части Минфин Пермского края видит в оптимизации расходов на обслуживание госдолга. Например, при проведении аукционов не разыгрывается годовой объем планируемого привлечения, поскольку в течение года ситуация на финансовом рынке значительно меняется. Второй путь оптимизации — при проведении аукционов объемы привлечения разбиваются на несколько лотов для обеспечения конкуренции между банками. Как следствие, происходит снижение процентных ставок. Третий механизм — после заключения контрактов с высокими процентными ставками Минфином области проводится работа по снижению данных ставок исходя из установленных ключевых ставок, рекомендаций Минфина России от 6 марта 2015 года (не более 2,5% к ключевой ставке), договоренностей руководства края с кредитными организациями.

Также в крае заключаются контракты на открытие возобновляемых кредитных линий (ВКЛ), позволяющих неоднократно привлекать/погашать кредиты в зависимости от потребности в их привлечении. Опыт открытия невозобновляемых линий показал свою неэффективность — была открыта одна линия под 11,9% годовых (что выше ставки по ВКЛ — 11,85%) на 365 дней, задолженность по которой погашена в полном объеме в текущем году через 29 дней после привлечения транша. Далее, в регионе проводится работа по заключению краткосрочных контрактов (до одного года), поскольку действующие в 2015 году процентные ставки по долгосрочным кредитам менее выгодны, чем по краткосрочным (либо равны им). Наконец, практикуется привлечение кредитов под фактическую потребность. «Мы не берем деньги впрок», — резюмировала министр.

Участниками семинара стали представители более 26 регионов

Планирование и оценка госпрограмм

В Оренбургской области были серь­езно изменены подходы к планированию и оценке государственных программ. А именно: из полномочий Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области исключены и переданы в Министерство финансов полномочия по выработке государственной политики в отношении программ. «Можно критиковать данный подход, но он дал свои результаты. Нам удалось изменить стереотип, что государственная программа — это прежде всего деньги. Наша политика такова, что государственная программа — это цель, задача, результат мероприятия, ответственность, а только потом деньги. И этого направления мы твердо придерживаемся», — отметил заместитель министра финансов Оренбургской области Д. Н. Кулаков.

Кроме того, в регионе была проведена работа по включению в программы налоговых льгот и расходов на аппарат управления, пересмотрена структура программ — каждому мероприятию независимо от наличия или отсутствия его финансирования из бюджета был присвоен конкретный показатель, характеризующий результат его реализации. При этом не допускалось установление одного и того же показателя для двух и более мероприятий. Была сделана жесткая «прошивка», увязка мероприятий, ресурсного обеспечения и показателей. Кроме этого, в регионе изменили методику оценки эффективности реализации программ — теперь оценка осуществляется по единой методике, установленной постановлением правительства области.

Также в Оренбургской области была разработана детальная методика оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию областных госпрограмм. Сегодня эта оценка проводится на этапе и подготовки проектов госпрограмм, и реализации уже принятых. Оценка на этапе исполнения госпрограмм проводится ежегодно и по срокам совпадает со сроками проведения оценки эффективности их реализации.

Проведенная оценка эффективности бюджетных расходов показала, что не все программы, получившие высокие оценки эффективности реализации, также хороши с точки зрения критерия эффективности бюджетных расходов на их исполнение. Поэтому с этого года при подготовке сводного годового доклада о реализации и об оценке эффективности госпрограмм рейтинг государственных программ строится не по оценкам эффективности их реализации, как это было ранее, а по комплексной оценке, учитывающей еще и оценку эффективности бюджетных расходов.

Министр финансов Чувашской Республики С. А. Енилина, заместитель председателя Правительства области — директор Департамента финансов Ярославской области А. Н. Долгов, первый заместитель министра финансов Ростовской области В. Ю. Бородулин, министр финансов Пермского края О. В. Антипина

«Предпринятые в регионе меры обеспечили превращение госпрограмм в действенный инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, поскольку нацеливают ответственных исполнителей на достижение результатов, а не на полноту освоения средств, как это было несколько лет назад», — резюмировал докладчик. (Статью Д. Н. Кулакова, посвященную этой теме, читайте в одном из ближайших номеров журнала.)

Социальная сфера

Президент РФ в своем последнем послании говорил о необходимости внедрения критериев адресности и нуждаемости при оказании мер социальной поддержки отдельным категориям граждан для достижения наибольшего эффекта оказываемой помощи и эффективного использования бюджетных средств. В конце 2015 года был принят Федеральный закон № 388‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости», и с тех пор субъекты РФ начали работу по внедрению этих критериев. Разумеется, появились вопросы, снять которые регионы сами не в состоянии. В частности, по словам министра финансов Чувашской Респуб­лики С. А. Енилиной, необходимо закрепить на федеральном уровне четкое определение критериев адресности и нуждаемости, чтобы при реализации закона у властей субъектов не возникало разногласий с региональными прокуратурами.

О. А. Васильев, заместитель губернатора Вологодской области, поделился с участниками семинара-совещания информацией о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов в социальной сфере своего региона. В частности, он рассказал об интересном опыте, связанном с реализацией проекта государственно-частного партнерства «Новая скорая и неотложная помощь». Благодаря системе аутсорсинга в Вологодскую область поступают новые автомобили скорой помощи — их обслуживает частное транспортное предприятие, которое также осуществляет ремонт и техническое обеспечение нового автопарка. «Такие государственно-частные проекты помогают охватить те проблемы, которые не по силам решить государству», — подчеркнул Васильев. В социальной сфере региона реализуется большое количество ГЧП-проектов, и большинство из них — в области здравоохранения и образования.

Электронный бюджет в регионах

И. Д. Кальбфляйш, заместитель министра финансов Московской области, познакомила участников семинара-совещания с опытом развития в своем регионе специализированного интернет-портала «Открытый бюджет Московской области», которое началось в 2013 году. Портал является неотъемлемой частью формируемого в Московской области регионального сегмента электронного бюджета и представляет собой не просто некую витрину данных, а сложную информационно-аналитическую систему, содержащую огромный пул информации, собираемой в автоматизированном онлайн-режиме как со всех функциональных подсистем регионального электронного бюджета Московской области, так и с внешних источников регионального и федерального уровней. Подробно рассказав о возможностях и составляющих ресурса, представитель Московской области отметила, что работа над совершенствованием функционала портала не прекращается ни на минуту. «Мы отчетливо понимаем, что простому пользователю наиболее интересна не общая информация по региону, а данные, связанные с конкретной территорией и тем поселением, в котором он проживает. В связи с этим первостепенной задачей по развитию портала сейчас для нас является автоматизированное получение оперативных финансовых данных муниципалитетов. Мы активно работаем в этом направлении и уже к концу этого года надеемся получить первые результаты», — сказала она.

С. А. СТРЕЛЬНИКОВА