Для обеспечения безопасности государства, защиты внутреннего рынка, развития отечественной экономики, а также поддержки российских товаропроизводителей Закон № 44‑ФЗ дает право Правительству РФ устанавливать запрет на допуск к закупкам либо ограничение допуска к закупкам товаров, работ, услуг, происходящих из иностранного государства. О том, как работают данные механизмы и как их правильно использовать, читайте в статье.
Анна Валентиновна ЕРМАКОВА, советник директора Института госзакупок, кандидат юридических наук
Алексей Александрович ФЁДОРОВ, старший юрист Института госзакупок
|
Нормы закона |
В соответствии с частью 3 статьи 14 Закона № 44‑ФЗ Правительством РФ устанавливается запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. В свою очередь, согласно части 4 статьи 14 Закона № 44‑ФЗ Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых Правительство РФ установило запрет в соответствии с частью 3 статьи 14. |
|---|
Механизмы импортозамещения
Процитированные выше нормы закона создают правовую основу для импортозамещения в сфере госзаказа. При этом Закон № 44‑ФЗ предусматривает три возможных механизма поддержки отечественных товаропроизводителей:
- запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, устанавливаемый Правительством РФ;
- ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств, устанавливаемые Правительством РФ;
- условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, устанавливаемые Минэкономразвития России только в части товаров, в отношении которых Правительством РФ не установлен запрет допуска.
В Таблице представлены правовые акты, непосредственно реализующие эти механизмы импортозамещения.
Таблица. Механизмы импортозамещения и правовые акты
|
Запреты на допуск иностранных товаров |
Ограничения допуска иностранных товаров |
Условия допуска иностранных товаров |
|
Суть механизма: заявки, в которых предложен иностранный товар, отклоняются, кроме случаев, когда в РФ соответствующие товары не производятся |
Суть механизма «третий лишний»: заявки, в которых предложен иностранный товар, отклоняются, если параллельно с заявкой, в которой предложен иностранный товар, подано еще не менее двух заявок с российским товаром |
Суть механизма: заявки с иностранным товаром не отклоняются, но если параллельно с ними подана хотя бы одна заявка с российским товаром, то последняя имеет ценовую преференцию 15% |
|
Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства» Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 791 «Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд» Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 г. № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Постановление № 656) Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2015 г. № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» |
Постановление Правительства РФ от 5 февраля 2015 г. № 102 «Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Постановление № 102) Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Постановление № 1289) |
Приказ Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Приказ № 155) |
Важно отметить, что в рамках госзаказа поддержка оказывается не только российским производителям, но и производителям стран — членов Евразийского экономического союза (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Республика Армения, далее — ЕАЭС). Однако это не означает, что они всегда участвуют в закупках наравне с российскими производителями. Например, в рамках Приказа № 155 15-процентная преференция будет предоставлена всем заявкам, в которых будет предложен товар не только из РФ, но и из других стран ЕАЭС. В то же время согласно Постановлению № 102 наряду с российским медицинским оборудованием будет допускаться только оборудование, произведенное в Армении, Белоруссии или Казахстане. А в рамках закупок для нужд обороны и безопасности почти всегда закупается продукция исключительно российского происхождения, в случае закупок продукции машиностроения — происхождения ЕАЭС.
Обязанность заказчиков и поставщиков
Информацию о том, что в той или иной закупке будет применен какой-либо механизм импортозамещения, заказчик указывает в следующих документах:
- в плане-графике закупок, который в структурированном виде ведется всеми заказчиками в единой информационной системе на сайте zakupki.gov.ru (далее — ЕИС);
- в извещении, размещенном в ЕИС в поле «Условия, запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами» (раздел «Общая информация», подраздел «Информация об объекте закупки»);
- в документации о закупке (внутренняя структура документации определяется заказчиком самостоятельно).
У поставщиков, претендующих на победу в процедуре закупки товаров, попавших под какой-либо механизм импортозамещения, появляется обязанность предоставлять в составе заявок определенные документы и сведения о предлагаемых ими товарах. Это необходимо, чтобы закупочные комиссии заказчиков могли обоснованно предоставить преференции отечественным товарам. Как правило, такими документами являются либо декларации о стране происхождения товара (подготавливаются участниками самостоятельно), либо сертификаты СТ-1 [1], либо акты экспертизы (выдаются торгово-промышленными палатами на платной основе). Какой именно документ участник должен вложить в заявку, определяется соответствующим актом правительства или Минэкономразвития России в зависимости от того, какой товар приобретается. В свою очередь, заказчик обязан указать данный документ в документации о закупке в инструкции по подготовке заявок.
Особые условия допуска импортных товаров в рамках Приказа № 155
Чаще всего заказчики сталкиваются с необходимостью учета требований Приказа № 155, поскольку под его действие попали такие распространенные предметы закупки, как продукты питания, лекарства, мебель и прочее. Этот приказ применяется при проведении конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений, в случае если среди поданных заявок есть не только предложения о поставке «отечественного» товара (Россия, Беларусь, Казахстан, Армения, Киргизия), но и заявки с предложениями о поставке товара из других стран.
Заявка, в которой предложены одновременно и товары отечественного происхождения, и товары иностранного происхождения, считается «отечественной», если стоимость товаров отечественного происхождения составляет более половины стоимости всех предложенных в заявке товаров
При проведении аукциона Приказ № 155 применяется так: торги проходят в обычном порядке, но если победителем признан участник, предложивший в заявке товар иностранного происхождения, то контракт заключается по цене на 15% ниже его ценового предложения. Например, победил участник, предложивший в ходе аукциона цену 1 миллион рублей, но если в его заявке предложен товар иностранного происхождения, то контракт будет заключен по цене 850 тысяч рублей.
В конкурсе, запросе котировок и запросе предложений Приказ № 155 действует следующим образом. При оценке заявок по критерию «цена контракта» к цене, предложенной в заявках с товарами «отечественного происхождения», применяется понижающий 15-процентный коэффициент. Например, на участие в запросе котировок поданы две заявки. В заявке участника X предложены иностранные товары по цене 430 тысяч рублей, в заявке участника Y — российские товары по цене 500 тысяч рублей, при оценке заявки Y к ценовому предложению будет применен понижающий коэффициент 15%, соответственно, заявка Y будет признана победившей, так как с учетом понижающего коэффициента ценовое предложение Y (500 000 – 15% = 425 000 рублей) лучше ценового предложения X (430 тысяч рублей). Но контракт будет заключен с участником Y по предложенной в заявке цене — 500 тысяч рублей.
Соотношение долей стоимости, приходящихся на конкретные товарные позиции, рекомендуется указать в первой части заявки на участие в электронном аукционе (котировочной заявке, окончательном предложении в запросе предложений). Дополнительно функционал отдельных электронных площадок позволяет участнику закупки при подаче заявки на участие в аукционе поставить отметку о том, что к поставке предлагается одновременно и отечественный, и иностранный товар, при этом доля отечественного товара составляет более 50%.
В случае если участник закупки не продекларировал соотношение долей товаров отечественного и иностранного происхождения, то указанную долю товаров заказчик исчисляет самостоятельно по цене за единицу товара, полученной при обосновании начальной цены контракта. В соответствии с пунктом 13 Приказа № 155 страной происхождения товаров считается страна, в которой товары были полностью произведены или подвергнуты достаточной обработке (переработке) в соответствии с критериями, установленными таможенным законодательством Таможенного союза. При этом под страной происхождения товаров может пониматься группа стран, либо таможенные союзы стран, либо регион или часть страны, если имеется необходимость их выделения для целей определения страны происхождения товаров. Однако сам Приказ № 155 не содержит механизмов проверки заказчиком (комиссией заказчика) соблюдения критериев достаточной переработки при производстве предлагаемого к поставке товара.
Форма указания (декларирования) участником конкурса, аукциона, запроса котировок или запроса предложений страны происхождения поставляемого товара определяется самим участником.
Запрет на иномарки
и не только (Постановление № 656)
Запрет на поставку импортных машин распространяется на все способы закупок — на конкурентные и неконкурентные закупки, в том числе закупки у единственного поставщика. Постановление № 656 выделяет три группы товаров:
- Первая группа — бульдозеры на гусеничных тракторах, троллейбусы, автокраны и прочая схожая техника. Данные машины можно купить, только если место их происхождения — Россия, Белоруссия, Армения или Казахстан. При этом каждый участник, претендующий на победу, обязан предоставить сертификат СТ-1 на предлагаемую им технику.
- Вторая группа — легковые автомобили, автомобили скорой медицинской помощи и другие автомашины; их можно купить, если они соответствуют особенным требованиям и условиям, указанным непосредственно в Постановлении № 656. Эти условия связаны в основном с тем, что автомобили хотя и могут являться «иномарками», но собраны они в ЕАЭС, и это подтверждено актом экспертизы Торгово-промышленной палаты.
- Третья группа — автобусы, автосамосвалы с дизельным двигателем, автосамосвалы с бензиновым двигателем и другой транспорт. Их можно приобрести, если они соответствуют требованиям Постановления № 656 и это подтверждено актом экспертизы Торгово-промышленной палаты.
Интересно, что по отдельным позициям продукции машиностроения, перечисленным в Постановлении № 656, содержится добавление слова «новые», например это сделано для легковых автомобилей. Это означает, что запрет на приобретение легковых иномарок распространяется только на случаи приобретения новых автомобилей. Получается, что запрета на приобретение автомобилей иностранного производства с пробегом нет. На взгляд авторов, Постановление № 656 распространяется также на случаи аренды и лизинга автомобилей, хотя на практике при аренде автомобилей заказчики, как правило, его не применяют.
Запрет на приобретение импортного программного обеспечения (Постановление № 1236)
Механизм работы этого постановления на первый взгляд очень прост — по буквальному прочтению постановления заказчикам не разрешается приобретать какое-либо программное обеспечение, кроме того, которое включено в реестр отечественного программного обеспечения. Данный реестр размещен в открытом доступе и ведется Минкомсвязи России. Приобрести импортное программное обеспечение возможно только в случае, если заказчик докажет, что в этом реестре нет программного обеспечения, которое имеет необходимые этому заказчику технические и функциональные характеристики. То есть сначала заказчику надо доказать, что такие характеристики принципиально важны для него, а затем — что в реестре нет позиций с необходимыми характеристиками. Заказчик, готовый выполнить эти действия, должен подготовить обоснование закупки импортного программного обеспечения и разместить его в ЕИС. На момент подготовки настоящей статьи Правительством РФ порядок такого обоснования и порядок размещения его в ЕИС еще не утверждены, поэтому представляется разумным включить такое обоснование непосредственно в текст документации о закупке.
Постановление № 102 начинает работать, только если есть хотя бы две отечественные заявки с сертификатами СТ-1. В остальных случаях иностранные заявки и российские заявки без сертификатов СТ-1 рассматриваются на общих основаниях
Важно подчеркнуть, что запрет распространяется на любые варианты приобретения программного обеспечения, независимо от вида договора (лицензионный договор, договор о передаче прав пользования, договор купли-продажи, продление прав пользования уже используемого программного обеспечения и так далее).
Ограничение допуска иностранных медизделий (Постановление № 102)
Постановление № 102 не устанавливает запрета на закупку медицинских изделий иностранного происхождения. Оно лишь предусматривает обязанность комиссии отклонить заявки, содержащие предложения о поставке иностранных медизделий (по определенному перечню), при условии, что на участие в торгах подано не менее двух удовлетворяющих требованиям документации о закупке заявок, которые одновременно:
содержат предложения о поставке одного или нескольких видов медицинских изделий, страной происхождения которых является Россия, Армения, Белоруссия или Казахстан (далее — отечественные медицинские изделия);
не содержат предложений о поставке одного и того же вида медицинского изделия одного производителя.
Для подтверждения страны происхождения товара к заявке на участие в закупке должен быть приложен сертификат СТ-1, выданный Торгово-промышленной палатой. Заявки, содержащие предложение о поставке иностранных медицинских изделий, отклоняются только при одновременном соблюдении следующих условий:
помимо заявки с иностранным медицинским изделием подано не менее двух заявок с предложением отечественных медицинских изделий;
вышеуказанные заявки с предложением отечественных медицинских изделий полностью соответствуют требованиям документации о закупке;
в заявках с предложением отечественных медицинских изделий указаны разные медицинские изделия разных производителей (то есть если помимо заявки с иностранными медицинскими изделиями подано несколько заявок, в которых предложено одно и то же отечественное медицинское изделие, то заявка с иностранными медицинскими изделиями допускается к участию в закупке);
к заявкам с предложением отечественных медицинских изделий приложены сертификаты формы СТ-1.
Если не соблюдено хотя бы одно из вышеперечисленных условий, заявка, содержащая предложение о поставке иностранного медицинского изделия, подлежит допуску на равных условиях с заявками, в которых предложены отечественные медицинские изделия.
Ограничение допуска иностранных лекарственных препаратов (Постановление № 1289)
Импортозамещение в сфере закупок лекарственных препаратов касается только препаратов, вошедших в перечень ЖНВЛП (жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов). Постановление № 1289 «включается», только если заказчик осуществляет закупку так называемым монолотом, то есть лотом, в состав которого входит только одно лекарство с одним международным непатентованным наименованием (МНН).
Порядок применения Постановления № 1289 и Постановления № 102 схож. Интересно, что, исходя из обоих постановлений, в случаях когда в заявках участников предложены товары из разных государств (часть товара из ЕАЭС, а часть товара импортная), вся заявка признается импортной и отклоняется, если окажется «третьей лишней» — то есть если параллельно с ней будут поданы еще две заявки с товарами из ЕАЭС, к которым будут приложены сертификаты СТ-1.
Таким образом, сейчас можно констатировать, что механизмы импортозамещения в практике госзакупок уже функционируют, они создают дополнительную нагрузку как на заказчиков, так и на поставщиков в вопросах оформления документов, сопровождающих закупки. При этом влияние импортозамещающих мероприятий на экономику России только предстоит оценить.
Форма определена соглашением правительств государств — участников стран СНГ от 20 ноября 2009 года «О Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств».
