С принятием в июне 2014 года Федерального закона № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» были установлены правовые основы стратегического планирования в России. К этому моменту Томская область уже накопила значительный опыт в данной сфере.
Елена Сергеевна Дубровина, заместитель начальника департамента экономики администрации Томской области
Евгения Анатольевна Бугаева, председатель комитета стратегического планирования и программно-целевого управления департамента экономики администрации Томской области
Ольга Александровна Гришина, заместитель председателя комитета стратегического планирования и программно-целевого управления департамента экономики администрации Томской областиШаг за шагом
В области еще до принятия Закона № 172‑ФЗ, начиная с 2009 года, действовал региональный Закон №
На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная региональному стратегировнаию и региональным стратегиям. Ознакомиться с ней можно здесь.
После принятия Закона № 172‑ФЗ было необходимо обеспечить переход Томской области на новую систему стратегирования и разработать новый региональный закон о стратегическом планировании. Одновременно с разработкой этого закона велись работы по актуализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года, что позволило, во-первых, учесть в проекте стратегии новации в сфере стратегического планирования, а во-вторых, при аппликации положений Закона № 172‑ФЗ увидеть его слабые места и учесть их при формировании областного проекта закона.
Летом 2014 года был разработан региональный проект закона, затем, осенью, проведен целый ряд стратегических сессий по его обсуждению с заинтересованными сторонами (представителями бизнеса, образовательными и научными организациями, общественностью). И наконец, 12 марта 2015 года Закон Томской области №
Поиск компромиссов
Федеральный закон № 172‑ФЗ установил жесткие правовые рамки для документов стратегического планирования субъектов РФ и обеспечил согласованность процессов стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Вместе с тем при разработке проекта регионального закона была поставлена задача не только действовать в рамках Закона № 172‑ФЗ, но и учесть сложившийся уникальный опыт Томской области по стратпланированию, а также сохранить уже имеющиеся и успешно реализуемые в регионе инструменты стратегирования.
При формировании областного закона мы столкнулись с проблемой, связанной с включенным в Закон № 172‑ФЗ закрытым перечнем документов стратегического планирования регионального уровня. В региональном законе №
Совместно с независимыми экспертами из РАНХиГС при Президенте РФ были найдены компромиссные способы решения данной проблемы. Во-первых, в актуализированной Стратегии-2030 был предусмотрен отдельный отраслевой блок, в котором не только определены направления развития приоритетных отраслей до 2030 года, но и обозначены точки роста отраслей, основные проекты в отрасли, а также ключевые показатели развития приоритетных отраслевых направлений.
Во-вторых, в региональном законе о стратегическом планировании была предусмотрена возможность разработки документа, детализирующего приоритеты социально-экономического развития, указанные в стратегии. Это концепции приоритетных направлений развития Томской области. Они представляют собой не стратегии развития отдельно взятых отраслей, а документы, раскрывающие цели и задачи социально-экономического развития отдельных приоритетных направлений, заданных стратегией региона.
Концепция приоритетного направления развития
В Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года определены отдельные комплексные межведомственные отрасли, сферы, проекты, которые и будут детализироваться в концепции приоритетного направления развития. Ярким примером этого является одобренная в январе 2015 года Правительством РФ Концепция создания в Томской области инновационного территориального центра «ИНО Томск». Это комплексный документ, увязывающий инструменты федерального уровня, региона, муниципалитетов, вузов, инвестиционных планов компаний, бизнеса. Также это механизм, который обеспечивает связку стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней и определяет федеральные приоритеты для реализации на территории региона. Концепция создания в Томской области инновационного территориального центра «ИНО Томск» стала стержнем при разработке самой Стратегии-2030, и, конечно, потребовалось встроить данный документ в систему стратегического планирования субъекта РФ.
Формально в региональном законе концепция приоритетного развития имеет статус «иного документа», то есть не относится к закрытому перечню документов стратегического планирования.
В соответствии с Законом Томской области №
- оценку состояния соответствующего направления развития Томской области;
- цели и задачи в соответствующем приоритетном направлении развития;
- показатели достижения целей и задач;
- сроки и этапы реализации концепции приоритетного направления развития;
- оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации концепции;
- перечень мероприятий;
- ожидаемые результаты реализации концепции;
- механизмы реализации концепции и организации управления концепцией, а также порядок мониторинга реализации концепции.
Еще одной особенностью регионального Закона №
Рисунок. Подходы к формированию регионального Закона «О стратегическом планировании Томской области»
Также в региональном законе установлена необходимость ведения регионального реестра стратегического планирования (в Федеральном законе № 172‑ФЗ данное положение для регионов не предусмотрено). Данный инструмент тоже заимствован из практики стратегического планирования в Томской области. Он уже несколько лет формируется на сайте администрации Томской области и является хранилищем всех документов стратпланирования субъекта РФ в актуальном состоянии. Реестр документов стратпланирования обеспечивает удобство в пользовании документами и населением, и органами власти, а также в целом повышает уровень открытости региона.
Кроме того, в областном законе предусмотрена возможность активного участия в процессе стратегического планирования органов МСУ и общественных организаций, бизнес-сообщества и образовательных организаций, разграничены их полномочия, к которым относятся:
- участие в разработке документов стратегического планирования путем предоставления предложений по их разработке;
- участие в реализации документов стратегического планирования;
- участие в общественных обсуждениях проектов документов стратегического планирования.
Также в Законе №
Новые нормы и преемственность
Еще одна новация областного закона — возможность принятия иных программ, если это необходимо для получения средств из федерального бюджета. Данная норма включена в региональный закон не случайно. Несмотря на закрытость перечня документов стратегического планирования, предусмотренных в Федеральном законе № 172‑ФЗ, Томская область неоднократно сталкивалась с требованиями отдельных федеральных ведомств по разработке различных программ. Например, для получения федеральных средств из фонда реформирования ЖКХ в субъекте Федерации разрабатывается региональная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Данная программа не имеет статуса документа стратпланирования, но позволяет выполнить требования отдельного министерства и привлечь средства федерального бюджета на территорию области.
Федеральный закон №
172-ФЗ не установил механизмы контроля за реализацией документов стратегического планирования, кроме того, не ясны отличия контроля от мониторинга
Еще один инструмент, заимствованный из прежней практики стратегирования и предусмотренный в региональном Законе №
Таким образом, в регионе была проделана масштабная работа по разработке областного закона о стратегическом планировании и не менее масштабная работа по его реализации.
Так, была проведена актуализация Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 года[1]. Структура стратегии приведена в соответствие с требованиями Закона № 172‑ФЗ, до 2030 года удлинен долгосрочный горизонт стратпланирования. В Стратегию-2030 были включены также новые элементы целеполагания: миссия, приоритеты и приоритетные направления социально-экономического развития Томской области.
Кроме того, учитывая, что в
На муниципальном уровне
При разработке Стратегии-2030 были учтены приоритеты местного уровня: в документе были закреплены перспективы развития каждого муниципального образования Томской области. Для реализации стратегических инициатив на местах всеми муниципальными образованиями субъекта РФ в 2015 году проведена работа по разработке (актуализации) стратегий социально-экономического развития с учетом перспектив развития, определенных областной Стратегией-2030.
В рамках этой работы были утверждены методические рекомендации по разработке стратегий муниципальных образований, проведено несколько семинаров для сотрудников местных администраций, а также экспертиза проектов стратегий и их предварительная защита. В результате на сегодняшний день все муниципальные районы и городские округа Томской области имеют стратегии социально-экономического развития, разработанные с учетом новаций в федеральном и региональном стратегическом планировании. Помимо актуализации стратегии в целях реализации федерального и регионального законов о стратегическом планировании были утверждены порядки формирования и корректировки документов стратпланирования области, а также разработаны практически все документы стратегического планирования на территории региона.
В Томской области принят план мероприятий по реализации стратегии, исполняются 23 государственные программы (которые охватывают 98% областного бюджета), разработан среднесрочный прогноз социально-экономического развития, утверждена схема территориального планирования. Разработка прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период и бюджетного прогноза запланирована на второй квартал 2016 года. Таким образом, можно говорить о том, что в регионе создана целостная система стратегического планирования.
Проблемы и поиск их решения
Вместе с тем имеется ряд проблем по реализации Федерального закона № 172‑ФЗ на территории Томской области. Во-первых, данный закон не установил механизмы контроля за реализацией документов стратегического планирования. Кроме того, не ясны отличия контроля от мониторинга реализации документов стратегического планирования. В региональном Законе №
Во-вторых, в соответствии с Федеральным законом № 172‑ФЗ предусмотрен такой документ, как ежегодный отчет о ходе исполнения плана мероприятий по реализации стратегии субъекта РФ. Вместе с тем в Законе № 172‑ФЗ не определен статус данного документа, соответственно, возникают сложности при его отнесении либо к самостоятельным инструментам мониторинга, либо как к части ежегодного отчета губернатора о результатах деятельности администрации.
По итогам рассмотрения проектов областных госпрограмм и концепций приоритетных направлений развития региона Законодательная дума Томской области вправе выдавать экспертные заключения
Третьей нерешенной проблемой является отсутствие закрепления на федеральном уровне статуса иных программ, которые, притом что иногда должны разрабатываться регионом по требованию федеральных органов власти, не вписываются в рамки Закона № 172‑ФЗ. Томская область решила данную проблему, предусмотрев в региональном законе возможность разработки иных программ. Однако на федеральном уровне необходимо проработать вопрос с министерствами о возможности включения подпрограмм в соответствующие госпрограммы вместо разработки новых «региональных программ».
Также хотелось бы отметить такую системную проблему, как отсутствие на данном этапе некоторых основополагающих документов стратпланирования федерального уровня — в первую очередь стратегии социально-экономического развития РФ, а также стратегии пространственного развития РФ, которые в том числе задавали бы направления развития для регионов.
Несмотря на вышеуказанные проблемы, система стратегического планирования в Томской области сформирована и успешно реализуется, что подтверждает взаимная увязка всех документов стратегического планирования в регионе (включая документы муниципального уровня) и их слаженное применение в деятельности органов власти субъекта РФ.
[1] Постановление Законодательной думы от 26 марта 2015 года № 2580.
