Круглый стол на тему «Совершенствование земельного законодательства в целях повышения эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения», прошедший в Государственной думе, стал одним из этапов обсуждения и доработки законопроекта, призванного вовлечь в оборот неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения. Стоит отметить, что обсуждение получилось весьма горячим.
История вопроса
По данным Росреестра, площадь земельного фонда РФ на 1 января 2015 года составила 1709,9 миллиона гектаров[1], из них 385,5 миллиона гектаров (22,5%) — земли сельскохозяйственного назначения. Площадь сельскохозяйственных угодий составляет 196,2 миллиона гектаров, из которых, по данным Минсельхоза России, не используются по целевому назначению около 12,4 миллиона гектаров. Вместе с тем Счетная палата РФ считает, что эта цифра значительно выше и всего в России насчитывается 56 миллионов гектаров много лет необрабатываемых, заросших бурьяном и лесом участков. При этом многие производители сельхозпродукции сетуют на то, что им не хватает земли для расширения производства.
На сегодняшний день статьей 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101‑ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрен механизм изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у нерадивых собственников. Однако действующий порядок имеет ряд существенных недостатков, которые не позволяют результативно его использовать. К примеру, длительность срока неиспользования участка. Сегодня изъять землю можно, только если участок не обрабатывался более пяти лет. Зачастую невозможно изъять участок и по причине того, что недобросовестный собственник продает свою землю до завершения процедуры изъятия и тем самым начинает новый отсчет пятилетнего срока «неприкосновенности». Несовершенны и процедуры проведения публичных торгов по продаже изымаемых участков.
То, что данный механизм далек от совершенства, подтверждают такие факты. Согласно информации, представленной 79 субъектами РФ, за период с 1 января 2011 года по 31 декабря 2014 года по искам органов исполнительной власти субъектов РФ судами принято решение об изъятии 142 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения из-за ненадлежащего использования. При этом только пять участков продано на публичных торгах в частную собственность, один участок — в собственность субъектов РФ и 52 — в муниципальную собственность.
Не решило проблему бесхозных участков и увеличение штрафов. В марте минувшего года в статью 8.8 КоАП были внесены изменения, которые «привязали» административный штраф за неиспользование земель сельхозназначения к кадастровой стоимости участка, в связи с чем штрафные суммы значительно возросли. К примеру, штраф для юридических лиц сегодня составляет от 2 до 10% кадастровой стоимости земельного участка, но не менее 200 тысяч рублей. Казалось бы, такие серьезные штрафы могут заставить собственника или начать обрабатывать землю или продать ее тому, кто будет ее возделывать. Однако и этот механизм оказался не столь эффективным, поскольку на практике найти собственника и наказать его за необработанный участок очень сложно.
Справедливости ради стоит заметить, что не раз предпринимались попытки разобраться с вопросом неэффективно используемых земель, но воз и ныне там. На это в своем декабрьском послании в 2015 году указал и Президент РФ. Чтобы сдвинуть воз с мертвой точки, он поручил к июню 2016 года подготовить законодательную базу для изъятия неиспользуемых сельхозземель.
Не изымать, а вовлекать
Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ и иные законодательные акты Российской Федерации», который стал темой для обсуждения на круглом столе в Госдуме, разработали заместитель председателя Государственной думы С. И. Неверов, председатель комитета Государственной думы по аграрным вопросам Н. В. Панков и другие депутаты.
Представляя законопроект, Панков подчеркнул, что документ направлен не на изъятие земель, а на вовлечение их в оборот. «Очень важно знать, что этот закон не коснется земель поселений, граждан, имеющих дачные, земельные участки. Он коснется лишь той земли, которая предназначена для производства сельскохозяйственной продукции», — подчеркнул председатель комитета по аграрным вопросам. Разработчики закона во главу угла поставили вопрос о создании такого механизма, который бы стимулировал собственников начать обрабатывать такие земли и производить сельхозпродукцию.
Согласно их предложениям, если в течение года сельхозземля не используется в севообороте, то контролирующие органы (в виде рабочей группы, куда могут войти представители власти, общественных организаций, отраслевых союзов, муниципалитетов) предлагают собственнику в следующие 12 месяцев начать обработку земли и вносят в ЕГРН отметку о том, что участок не обрабатывается, и о выдаче соответствующего предписания. Если по истечении двух лет участок по-прежнему не используется для сельскохозяйственного производства, то Россельхознадзор направляет в орган исполнительной власти субъекта РФ материал «о неустранении правонарушений, связанных с неиспользованием земли». В свою очередь, субъект в месячный срок со дня получения такого материала должен обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов. При этом если на земельном участке необходимо проводить культуртехнические работы, начальная цена может быть снижена не более чем на 25% от его кадастровой стоимости. Если первые публичные торги не состоялись, на вторые торги участок выставляется с
Мнение экспертов
Статс-секретарь — заместитель министра сельского хозяйства РФ В. В. Абрамченко, комментируя законопроект, отметила, что земельный вопрос при всей своей важности не имеет простых решений, поскольку затрагивает интересы большого круга участников. Соответственно, такого рода поправки нужно принимать взвешенно.
Статс-секретарь согласна, что процедуру изъятия земель сельхозназначения совершенствовать необходимо. Вместе с тем она обратила внимание на целесообразность введения и экономических мер. Если сельхозтоваропроизводителю либо по льготной цене, либо безвозмездно предоставлять сельхозтехнику, то у него, безусловно, появится интерес к вовлечению земель в севооборот. В качестве примера Абрамченко привела Кемеровскую область, где, по ее словам, вопрос бесхозных земель сельхозназначения давно решен благодаря тому, что регион аграриям «дарил сельхозтехнику». Также, по ее мнению, необходимо изменить подходы к кредитованию сельхозпроизводителей. Когда аграрии будут понимать, по какой ставке они смогут получить короткие и инвестиционные кредиты, какие гарантии можно ждать от государства, у них появятся возможности расширять производство и вовлекать в севооборот новые земли. Еще одним стимулом к решению данного вопроса может стать погектарная поддержка. «Эти вещи взаимосвязаны», — считает замминистра.
Касаясь механизмов, заложенных в законопроект, Абрамченко отметила, что нужно четко увязать все процедуры со сроками, регламентировать порядок взаимодействия органов, которые осуществляют земельный надзор, судов и органов исполнительной власти, которые реализуют участки на торгах. Все это поможет избежать абсурдных ситуаций, которые сегодня нередко возникают. В соответствии с действующей редакцией Закона № 101‑ФЗ земельный участок, изъятый по решению суда у собственника и непроданный на первичных торгах, субъект РФ не может повторно выставить на торги, предложить его муниципалитету или приобрести в региональную собственность. «В итоге получается парадоксальная ситуация: право собственника не прекращено (в ЕГРП оно отражено), он является налогоплательщиком, и при этом есть решение суда, вступившее в законную силу, об изъятии земельного участка», — привела пример Абрамченко. Также она считает, что нужно четко определить предмет данного закона. Нужно понимать: речь идет исключительно о незастроенных и занятых сельскохозяйственными угодьями земельных участках или в том числе об участках, на которых расположены объекты переработки сельскохозяйственной продукции и тому подобные объекты, которые зачастую разрушены и не используются по назначению. «Важно в законе прописать признаки неиспользования земельных участков, то есть то, с чего начинается процедура привлечения нерадивого собственника к ответственности, то, с чем сталкиваются органы, осуществляющие госземнадзор. На сегодняшний день эти признаки определены постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 года № 369, но есть мнение, что они должны быть прописаны в теле федерального закона», — подчеркнула замминистра.
Также статс-секретарь раскритиковала и норму, которая якобы призвана положить конец известной практике, когда собственник, стремящийся не потерять землю и уйти от ответственности, продает участок аффилированным лицам и в течение следующих пяти лет может его не использовать. Законопроект такую практику не прекращает: просто теперь перепродажа будет производиться через год. Этому не помешает и новация об отметке в ЕГРН о неиспользовании участка, и ограничение срока, в течение которого должно быть проведено освоение участка собственником. Во-первых, данный реестр еще не создан (он должен заработать с 1 января 2017 года), во-вторых, ни ЕГРН, ни действующий ЕГРП не предусматривают подобной отметки, при этом авторы закона не предусмотрели внесение изменений в Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218‑ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
Экономические меры эффективнее
Если депутаты и представители власти считают, что механизмы изъятия земель нужно активизировать, то люди, работающие на земле, придерживаются иной точки зрения. Глава КФХ «Оскар» (Краснодарский край) Т. Н. Засторожникова напомнила собравшимся о конституционном принципе неприкосновенности частной собственности. По ее мнению, все работы по вовлечению неиспользованных земель сельхозназначения в оборот нужно перевести в экономическое русло. Она предложила обложить неэффективных собственников более высоким налогом на землю — в результате «держать земли про запас» станет просто накладно. Также она попросила депутатов поработать над законом очень тщательно, поскольку у каждого региона есть свои особенности. «Безусловно, законодательство должно быть одно, но устраивающее всех», — обратилась глава к депутатам.
Установить повышающие коэффициенты для налога с неиспользуемых для ведения сельскохозяйственного производства участков сельхозземель предложили представители агропромышленного холдинга «Мираторг». Если земля не используется три года, повышающий коэффициент может быть равен трем, если четыре года — четырем и так далее. В случае смены собственника участка повышающий коэффициент применяется по истечении 12 месяцев с момента перехода права. Такие меры не только будут способствовать решению вопроса бесхозных земель, но и позволят значительно увеличить доходную часть муниципальных бюджетов, считают в компании.
Сельхозпроизводителей поддерживает и научное сообщество. В отзыве на законопроект ученые из Всероссийского научно-исследовательского института сельского хозяйства указали на то, что для полного использования всего стратегического потенциала земель сельскохозяйственного назначения нужно совершенствовать не только законодательство, но и налоговую политику, регулирование земельных отношений, управление земельными ресурсами. По мнению ученых, данный вопрос не стоит решать только за счет карательных мер.
Провести сплошную инвентаризацию сельскохозяйственных земель, завершить закрепление на местности границ долевых земель и поставить их на кадастровый учет предлагают ученые из Чувашской государственной сельскохозяйственной академии. На сегодняшний день большинство неиспользуемых сельхозугодий находится именно в долевой собственности, а разработанный законопроект данный факт не учитывает. На это авторам документа в своих отзывах указали и многие регионы.
Преимущественное право
Существующий и предлагаемый механизмы реализации изъятых земель позволяют людям, абсолютно не связанным с сельским хозяйством, участвовать в их перераспределении. Такое мнение высказали на круглом столе сельхозтоваропроизводители. «Чтобы земля попала в эффективные руки, необходимо предусмотреть для сельхозтоваропроизводителей, работающих на этих территориях, механизм преимущественного права, то есть возможность покупать такую землю без торгов. Механизм торгов не позволяет быстро ввести участок в севооборот», — считает фермер из Курской области. Это предложение поддержал и президент АККОР В. Н. Плотников. Он полагает, что приоритетное право покупки земли должен иметь крестьянин, который трудится на соседнем участке, — иными словами, нужно применить ту же норму, которая сегодня используется при продаже комнат в коммунальных квартирах.
Что беспокоит регионы
Член Общественной палаты Е. Ю. Уваркина отметила, что закон должен быть максимально детализирован и приближен к реальности. Так, по ее мнению, предусмотренное обременение региональных и муниципальных бюджетов обязанностью выкупа земель на свои балансы по цене порядка 30% от кадастровой стоимости является трудновыполнимым.
Норму законопроекта, связанную с обязанностью регионов выкупать изъятые участки, раскритиковали многие субъекты РФ. Замечания относятся прежде всего к порядку определения начальной цены участка. Разработчики закона предлагают определять начальную цену на основе кадастровой стоимости в случае, если в регионе есть актуальные результаты такой оценки и они утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении торгов. Предлагая такой порядок, депутаты не учитывают тот факт, что во многих регионах кадастровая стоимость земли на текущий момент может в несколько раз превышать реальную рыночную стоимость. Так, по данным Орловской области, средняя кадастровая стоимость земельных участков (по результатам оценки 2014 года) составляет 78 тысяч рублей за гектар, а примерная рыночная — около 35 тысяч рублей. При таком порядке цен реализовать на торгах изъятый участок вряд ли удастся, соответственно, субъект должен будет выкупить землю в свою собственность.
Очевидно, что эта обязанность станет тяжелой финансовой нагрузкой на бюджеты субъектов РФ. К тому же не совсем понятно, что регионам делать с этой землей. Найти покупателей будет непросто. Соответственно, нахождение участков в муниципальной и региональной собственности грозит дальнейшей деградацией земель. И не только: за неиспользование земель сельхозназначения государственные органы и органы местного самоуправления могут быть оштрафованы. Избежать подобной перспективы можно с помощью механизма льготного предоставления таких земель сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам.
О. В. ИЗУТОВА
Рисунок. Структура земельного фонда РФ по категориям земель на 1 января 2015 г.
[1]Данные без учета площади земель Республики Крым.
