Дмитрий Николаевич КУЛАКОВ, заместитель министра финансов Оренбургской области
Министерством финансов РФ в текущем году определено девять основных направлений повышения эффективности бюджетных расходов, рекомендованных субъектам Федерации. Остановлюсь на трех из них, на мой взгляд, наиболее значимых: повышение эффективности расходов на управление; обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов, расширение практики общественного участия; совершенствование государственных программ.
Расходы на управление
Задача повышения эффективности бюджетных расходов на управление тесно связана с муниципальной реформой. Совсем недавно в Оренбургской области было 614 муниципальных образований, из них 9 городских округов, 35 муниципальных районов и 570 городских и сельских поселений. Довольно большая и громоздкая структура, при которой трудно управлять денежными потоками, социально-экономическими, политическими процессами. Практически для всех поселений характерен недостаток финансовых средств на полноценное обеспечение полномочий. Их едва хватает на заработную плату работников администраций.
Отсутствие прямой подчиненности глав поселений главе районной администрации ведет к слабой управляемости территорией. Каждый из сельских советов испытывает кадровые проблемы. На селе зачастую нет муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к существенным проблемам функционирования этого комплекса и социальной сферы.
Эти и другие проблемы и подталкивали нас к преобразованиям. Причем они рассматривались нами как с позиции административной реформы, так и с позиции реформирования межбюджетных отношений. Мы были вынуждены пойти на них еще и потому, что в условиях жесткого федерализма расширение доходной базы местных бюджетов за счет региональных источников с каждым годом становится все более проблематичным.
Преобразования происходили сразу по трем направлениям. Первое — объединение сельских поселений (в 2013 году были объединены 24 поселения), второе — объединение одноименных городских округов и муниципальных районов (в 2015 году два городских округа присоединили два района и 23 сельских поселения), третье — преобразование районов, имеющих в своем составе городские поселения, в городские округа. С 2016 года начали функционировать четыре новых городских округа на базе четырех районов и 59 сельских поселений, четыре городских поселения. Реформа затронула 231,6 тысячи жителей области.
Конечно, не все у нас получалось сразу и не все проходило гладко. Первая проблема — необходимость сохранения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям. Учитывая, что новый муниципалитет потеряет в доходах, особого желания идти на преобразования ни у кого не возникало. Поэтому мы решили в течение трех лет не изменять подходы к расчетам дотаций и сохранять поддержку объединившихся территорий. Соответствующая норма включена в областные законы.
Другая проблема — более масштабная — находилась в плоскости федерального законодательства. Она включала и выборные процессы, и сложности с утратой статуса муниципального образования. Так, сегодня невозможно ликвидировать муниципальный район — соответствующих норм в федеральном законодательстве попросту нет. Очень остро стояла проблема учета мнения населения: проводить ли референдум или нет. В данном случае мы пошли по пути отказа от дорогостоящих процедур и выражения мнения путем утверждения советами депутатов. Вопросы правопреемственности вызвали немало затруднений: нормы Гражданского кодекса РФ не вполне увязаны с нормами муниципального права.
В результате проведенной реформы по состоянию на 1 января 2016 года количество муниципальных образований области составляет 489, что на 118 меньше, чем в 2013 году.
Можно отметить некоторые важные последствия объединения муниципальных образований области.
- Сокращение штатной численности работников, финансируемой за счет местного бюджета, на 541 единицу.
- Уменьшение расходов местных бюджетов, предусмотренных на содержание органов МСУ, на общую сумму 194,3 миллиона рублей. В частности, расходы на оплату труда работников органов местного самоуправления сократились на 105,6 миллиона рублей. Повысилась и управляемость территорией, устранены дублирующие функции.
- Консолидация всех доходов в едином центре.
- Сохранение финансовой помощи из областного бюджета.
- Ликвидация большого числа муниципальных казенных учреждений (бухгалтерии образования, культуры, методкабинеты), сокращение количества избирательных комиссий.
- Консолидация средств в бюджете городского округа дала возможность осуществлять более масштабные проекты по строительству, капитальному ремонту объектов социальной инфраструктуры.
- Все муниципальное имущество объединено в единую казну, что позволяет обеспечивать его более эффективное использование.
- Установлены единые ставки по налогам, поступающим в местный бюджет.
Следует также отметить, что одним из решающих факторов инвестиционной привлекательности любой территории является наличие земельных ресурсов и отсутствие административных барьеров для инвесторов. В результате реформы администрации городских округов стали более оперативно решать вопросы по предоставлению земельных участков в собственность и аренду.
К сожалению, в нашей области этот потенциал повышения эффективности расходов и управления себя исчерпал. У нас нет больше муниципальных районов с городскими поселениями и нет одноименных городских округов и муниципальных районов. Поэтому в очередной раз хотелось бы обратиться к федеральному законодателю с просьбой создать правовую основу для появления в Российской Федерации муниципальных районов без внутрирайонного деления, за которыми будут закреплены вопросы местного значения по аналогии с городскими округами.
Открытость бюджетных данных
Второе направление повышения эффективности бюджетных расходов — открытость бюджетных данных. В 2014 году нам удалось добиться значительных успехов в данной сфере, мы стали третьими в соответствующем рейтинге субъектов РФ. Этот факт не может нас не радовать, но останавливаться на достигнутом мы не стали. Поэтому в течение 2015 года в области было предпринято немало усилий для реализации взятого ранее курса, результатом которого стало второе место в рейтинге субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных (таблица).
Условно все составляющие нашей работы можно сгруппировать в три основных направления:
- обеспечение свободного доступа в сети интернет к бюджетным данным;
- составление и публикация бюджета для граждан;
- вовлечение граждан в бюджетный процесс.
Первое направление в Оренбургской области уже развито в достаточной степени и требует лишь постоянной актуализации бюджетных данных. На официальных сайтах регионального Министерства финансов и правительства в различных ракурсах представлена информация о бюджете и бюджетном процессе. Чтобы получить ее, любому жителю области (будь то домохозяйка, предприниматель или представитель СМИ) достаточно лишь поинтересоваться бюджетной тематикой.
В течение 2015 года Министерством финансов Оренбургской области было сформировано четыре интернет-брошюры «Бюджет для граждан»:
- по проекту закона Оренбургской области «Об исполнении бюджета Оренбургской области за 2014 год»;
- по Закону Оренбургской области «Об исполнении бюджета Оренбургской области за 2014 год»;
- по проекту Закона Оренбургской области «Об областном бюджете на 2016 год»;
- по Закону Оренбургской области «Об областном бюджете на 2016 год».
Мы вошли в число девяти субъектов РФ, обеспечивших представление информации о бюджете в наиболее простой и понятной форме. Это было отмечено на заседании правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.
Бюджет для граждан создается для населения, поэтому мы всегда рады инициативам, поступающим от тех, на кого он ориентирован. С этой целью в 2015 году Министерством финансов области проводился региональный этап конкурса проектов по представлению бюджета для граждан. На конкурс было заявлено 32 проекта, шесть из которых впоследствии были отмечены призовыми местами на федеральном уровне. Оригинальные идеи, реализованные в конкурсных проектах, показали, насколько творческие и талантливые люди живут в регионе. В настоящее время объявлен второй региональный конкурс проектов по представлению бюджета для граждан.
Говоря о вовлечении граждан в бюджетный процесс, стоит отметить, что в течение 2015 года Министерством финансов Оренбургской области на постоянной основе проводились опросы общественного мнения по бюджетной тематике, организовывались круглые столы с привлечением студенческого сообщества, поддерживались в актуальном состоянии аккаунты в социальных сетях, форум.
Оренбургская область вошла в число девяти субъектов РФ, обеспечивших представление информации о бюджете в наиболее простой и понятной форме
В феврале 2015 года был создан Общественный совет при Министерстве финансов региона. В его состав вошли представители общественных и коммерческих организаций, научных и образовательных учреждений. Общественный совет на постоянной основе участвует в обсуждениях, посвященных изменениям в закон об областном бюджете, основным направлениям бюджетной и налоговой политики, принимает активное участие в круглых столах по вопросам бюджета и финансов. Информация о деятельности Общественного совета размещается в открытом доступе на нашем официальном сайте. Кроме того, для удобства населения в социальных сетях Facebook и «ВКонтакте» созданы аккаунты, где ведется диалог с гражданами.
По итогам 2015 года Общественный совет при областном Министерстве финансов признан Общественной палатой одним из самых эффективных на территории региона.
Следующий этап развития прозрачности в нашем регионе — выход на местный уровень. В этом году мы планируем оценить, насколько муниципалитеты открыты для своих жителей. Нормативная и методологическая основа для проведения этой оценки уже разработана.
Совершенствование государственных программ
Третье направление программы повышения эффективности бюджетных расходов — повышение эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ. Как и большинство бюджетов субъектов РФ, наш бюджет формируется и исполняется в программном формате. При этом за последние три года мы увеличили программную долю расходов с 47,7 до 96,2%.
Однако доля программных расходов — это еще не показатель эффективности бюджетных расходов. Поэтому мы серьезно изменили сами подходы к планированию и оценке государственных программ. Первое, что мы сделали, это исключили из компетенции Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области и передали в Министерство финансов полномочия по выработке государственной политики в отношении программ. Данный подход можно критиковать, но он дал свои результаты. Нам удалось изменить стереотип, в соответствии с которым государственная программа — это прежде всего деньги. Мы считаем, что государственная программа — это цель, задача, результат мероприятия, ответственность, а только потом деньги. И этого подхода мы твердо придерживаемся.
Далее мы провели работу по включению в госпрограммы налоговых льгот и расходов на аппарат управления. Была пересмотрена структура программ. Для каждого мероприятия независимо от наличия или отсутствия его финансирования из бюджета был установлен результат его реализации — конкретный показатель. При этом не допускалось установление одного и того же показателя для двух и более мероприятий. Была сделана жесткая прошивка, увязка мероприятий, ресурсного обеспечения и показателей.
Также была изменена методика оценки эффективности реализации программ. Теперь для каждой государственной программы Оренбургской области она оценивается по единой методике, установленной постановлением правительства области. Методика использует комплексный подход: оценивается не только достижение значений показателей, но также степень реализации каждого основного мероприятия программы, степень соответствия запланированному уровню затрат, степень достижения целей и задач подпрограмм.
При оценке использования бюджетных средств мы дифференцированно подходим к оценке федеральных и областных средств. Учитывается, когда поступали федеральные средства, сколько их осталось, и некоторые другие факторы. Мы отошли от установления коэффициентов значимости подпрограмм исключительно исходя из объема выделяемых на каждую из них средств, предусмотрели случаи, когда одному мероприятию соответствует несколько показателей.
По результатам оценки эффективности реализации программ проводится работа по корректировке показателей, фактические значения которых оказались перевыполненными.
Тем не менее этих мер, на наш взгляд, оказалось недостаточно: действующая оценка эффективности реализации госпрограмм при всей ее комплексности лишь частично оценивала эффективность бюджетных расходов. А при формировании проектов государственных программ такой критерий и вовсе не рассматривался. В связи с этим возникла необходимость оценки госпрограмм с позиции эффективности бюджетных расходов. Нами была разработана детальная методика оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ Оренбургской области. Сегодня эта оценка проводится на этапе подготовки проектов госпрограмм и на этапе реализации уже принятых госпрограмм.
Оценка эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ на этапе планирования бюджетных расходов проводится одновременно с разработкой проекта государственной программы и является инструментом самопроверки, контрольной картой ответственных исполнителей. На этом этапе они получают ответ на вопрос о том, насколько правильно выбраны пути достижения поставленных целей:
- оценивается соответствие целей и задач государственной программы стратегическим документам области;
- проверяется, разделены ли показатели государственной программы на «непосредственные» и «конечные»;
- оценивается согласованность основных мероприятий, достаточность и обоснованность состава основных мероприятий для достижения цели.
Также оценивается, проведены ли общественные обсуждения, что тоже немаловажно. Если проект программы не набрал необходимых баллов, такие расходы не могут быть включены в областной бюджет.
Оценка эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ Оренбургской области на этапе их исполнения проводится ежегодно и по срокам совпадает со сроками проведения оценки эффективности реализации государственных программ. Она основывается на анализе следующих параметров:
- соблюдение плана реализации государственной программы;
- количество внесенных изменений в сводную бюджетную роспись и качество их обоснований;
- соответствие первоначально утвержденных затрат на реализацию государственной программы фактическим;
- полнота использования поступивших из федерального бюджета целевых межбюджетных трансфертов, учитываемых в программе;
- количество внесенных в государственную программу изменений в отчетном году;
- достоверность значений достигнутых показателей (индикаторов) и иные параметры.
Проведенная в этом году оценка эффективности бюджетных расходов показала, что не все программы, заслужившие высокие оценки эффективности реализации, получили столь же высокие оценки по критерию эффективности бюджетных расходов на их реализацию. Поэтому с 2016 года при подготовке сводного годового доклада о реализации и об оценке эффективности государственных программ рейтинг государственных программ выстраивается не по оценкам эффективности их реализации, как это было ранее, а по комплексной оценке, учитывающей еще и оценку эффективности бюджетных расходов.
Можно констатировать, что принятые нами меры обеспечили превращение государственных программ в действующий инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, поскольку нацеливают ответственных исполнителей на достижение результатов, а не на полноту освоения средств, как это было несколько лет назад.
Таблица. Лидеры рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных за 2015 г.
|
Субъект РФ |
Место в рейтинге |
Итого баллов |
|
Максимальное количество баллов |
210,0 |
|
|
Краснодарский край |
1 |
185,0 |
|
Оренбургская область |
2 |
184,0 |
|
Омская область |
3 |
182,5 |
|
Красноярский край |
4 |
178,0 |
|
Мурманская область |
5 |
164,0 |
|
Республика Адыгея |
6 |
162,0 |
|
ХМАО — Югра |
7 |
157,5 |
|
Московская область |
8 |
154,0 |
|
Ставропольский край |
9 |
153,0 |
|
Владимирская область |
10 |
147,0 |
