Как было заявлено на коллегии Счетной палаты РФ, за десять лет существования особые экономические зоны так и не стали инструментом ускоренного экономического развития. В то же время оценки СП в корне расходятся с информацией Министерства экономического развития РФ, которое в целом положительно оценивает проекты ОЭЗ.
Экономический результат не был достигнут
Проверка, о которой шла речь в ходе коллегии, касалась деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для управления особыми экономическими зонами в субъектах РФ. Изучалась эффективность использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств при создании и функционировании особых экономических зон в
По мнению Счетной палаты РФ, процесс создания и управления ОЭЗ характеризуется формализмом, безответственностью и безнаказанностью, отсутствием исполнительной дисциплины и спроса за принятые решения и их последствия. Как заявила председатель Счетной палаты Т. А. Голикова, за десять лет во всех ОЭЗ было создано 18 177 рабочих мест. Если соотнести их с суммой вложенных средств, то очень тяжело говорить об эффективности.
Стоимость строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ оценивается в 334,2 миллиарда рублей (224,5 миллиарда — средства федерального бюджета, 109,7 миллиарда — средства регионов). Отмечается, что по состоянию на 1 января 2015 года объем выручки резидентов ОЭЗ от продажи товаров, работ, услуг крайне низок и составляет лишь 0,2% от объема валового регионального продукта по 20 регионам, в которых находились действующие особые экономические зоны.
Срыв сроков
Подготовка плановых документов по созданию и функционированию ОЭЗ со стороны государственных органов, по данным Счетной палаты РФ, осуществлялась некачественно. Практически по всем ОЭЗ сроки подготовки и принятия документов, предусмотренных соглашениями о создании ОЭЗ, не соблюдались. По состоянию на 1 января 2016 года перспективные планы развития ОЭЗ не были утверждены по 16 из 33 зон.
Строительство объектов инфраструктуры осуществлялось медленно и с нарушением сроков строительства во всех ОЭЗ без исключения, что негативно отразилось на инвестиционной привлекательности проектов в целом, отметили в Счетной палате. Так, на 1 января 2016 года из 758 запланированных к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ введено в эксплуатацию только 526. Неправомерное затягивание сроков привело к значительному удорожанию работ. При этом стоимость строительства инфраструктуры ОЭЗ росла как за счет увеличения стоимости объектов, так и за счет увеличения их количества.
По словам аудитора Ю. В. Росляка, руководившего проверкой особой экономической зоны на территории Советской Гавани (Хабаровский край), срыв сроков создания инфраструктуры зоны приводит к отказу потенциальных резидентов от реализации инвестиционных проектов на ее территории. В настоящее время на территории Хабаровского края создана ТОР «Хабаровск» и планируется образовать свободный порт Хабаровск, которые предполагают более привлекательные для инвесторов режимы осуществления деятельности, считают аудиторы СП.
Финансовая неэффективность
В результате неэффективных управленческих решений объем бюджетных средств, выделенных на создание отдельных ОЭЗ, значительно превышал реальные потребности. На 1 января 2016 года объем неиспользованных управляющими компаниями средств федерального бюджета составил 4,8 миллиарда рублей. (АО «Курорты Северного Кавказа» — 7,8 миллиарда, ОЭЗ «Иннополис» — 5,2 миллиарда, госкомпания «Особые экономические зоны» — 3,5 миллиарда).
Как показала проверка, управляющие компании вели активную финансовую деятельность по размещению временно свободных денежных средств и в период с 2006 по 2015 год получили совокупный процентный доход в сумме 29,3 миллиарда рублей. При этом, считают в СП, финансовые операции носили высокорискованный характер. Так, АО «КСК» в 2012 году были размещены денежные средства под безотзывные покрытые аккредитивы в банке, у которого была отозвана лицензия. В тот момент на счетах компании, открытых в данном банке, находилось 2,6 миллиарда рублей.
Проверка Счетной палаты выявила низкий уровень обоснования выделения бюджетных инвестиций. В соответствии с положениями Бюджетного кодекса бюджетные инвестиции юрлицам в объекты капитального строительства или на приобретение объектов недвижимого имущества осуществляются за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой. Тем не менее бюджетные инвестиции ОЭЗ учтены в ФАИП не были.
Также, по данным ведомства, преобладали практики принятия разовых решений и поручений при планировании расходов на создание и развитие ОЭЗ. Комплексного экономического анализа при обосновании выделяемых объемов бюджетных ассигнований не проводилось. Проверка показала, что финансовое положение ряда управляющих компаний на протяжении последних лет ухудшается, растут расходы на содержание построенных объектов, при этом источник их финансирования не определен. В то же время отсутствует эффективный контроль со стороны акционеров за формированием финансовых результатов деятельности акционерных обществ с государственным участием, что приводит к уменьшению прибыли и, как следствие, дивидендов, подлежащих перечислению в бюджет.
Основная выручка АО «ОЭЗ» формировалась за счет операций, связанных с передачей в аренду имущества. В ходе проверки установлены факты передачи имущества в аренду по стоимости ниже среднерыночной. Доходы АО «ОЭЗ» от сдачи имущества в аренду значительно меньше, чем расходы на его содержание. В результате чистая прибыль компании и, как следствие, размер дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, занижены.
Пересмотреть действующие инструменты
Соглашениями о создании ОЭЗ не предусмотрена ответственность регионов по выполнению финансовых обязательств. В результате по состоянию на 1 января 2016 года обязательства региональных бюджетов не выполнены ориентировочно на 41,7%, или более чем на 45 миллиардов рублей.
В ходе проверки выявлены факты, требующие реакции правоохранительных органов. Так, расходы управляющих компаний на услуги, связанные с разработкой различных концепций по созданию и управлению ОЭЗ, составили 578,7 миллиона рублей. Так, фактически за счет федерального бюджета осуществлены расходы на оплату консультационных и маркетинговых услуг компании «JURONG CONSULTANTS PTE LTD» (Республика Сингапур) для ОЭЗ «Моглино» в Псковской области на сумму 112,9 миллиона рублей.
В отчете называются и другие проблемы: отсутствие взвешенной и проработанной амортизационной политики, недостаточная работа по государственной регистрации собственности, накопление неиспользуемых остатков средств бюджетных инвестиций на счетах управляющих компаний при перечислении новых инвестиций и другое.
В Счетной палате пришли к выводу, что назрела необходимость инвентаризации и объективной оценки самого института особых экономических зон. Аудиторы призывают к ликвидации неэффективных механизмов и концентрации финансовых ресурсов на более действенных направлениях и инструментах. В качестве таковых в Счетной палате называют инновационные территориальные кластеры, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки, технопарки, территории опережающего социально-экономического развития.
Критерии оценки Минэкономразвития России
Данные Счетной палаты противоречат выводам, сделанным в отчете Министерства экономического развития РФ о результатах функционирования ОЭЗ, опубликованном в октябре 2015 года. Как говорится в отчете, оценка эффективности зон была осуществлена в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10 июня 2013 года № 491. Согласно документу, эффективность ОЭЗ оценивается с точки зрения выполнения показателей, предусмотренных перспективным планом развития зоны. Данный план утверждается наблюдательным советом ОЭЗ. Также оценивается степень готовности объектов инфраструктуры ОЭЗ, предусмотренных соглашением об управлении территорией между управляющей компанией и Минэкономразвития. При этом для ряда ОЭЗ такие планы не были утверждены на момент проведения оценки.
Для оценки эффективности зон применяется пять групп показателей. Это абсолютные количественные показатели функционирования ОЭЗ, а также показатели, отражающие эффективность деятельности резидентов, эффективность вложения бюджетных средств, влияние функционирования ОЭЗ на социально-экономическое развитие региона, деятельность управляющей компании по исполнению функций по управлению ОЭЗ и созданию объектов инфраструктуры в соответствии с перечнем объектов инфраструктуры.
Эффективны или нет?
Как говорится в отчете Минэкономразвития, в целом, учитывая выполнение показателей функционирования ОЭЗ за период с начала их существования, их деятельность является эффективной. Прогнозно-плановые значения по количеству резидентов ОЭЗ, объему осуществленных ими инвестиций (в том числе капитальных вложений), выручке от продажи товаров, работ, услуг за вычетом НДС, акцизов и сумме доходов достигнуты во всех ОЭЗ.
Наиболее эффективными Минэкономразвития считает ОЭЗ промышленно-производственного типа в Липецкой области, технико-внедренческую зону в Московской области, ОЭЗ технико-внедренческого типа в Москве и Санкт-Петербурге. Также в числе эффективных названы особые экономические зоны в Республиках Татарстан, Бурятия, Алтай, Томской, Самарской, Ульяновской, Свердловской и Калужской областях, Алтайском крае.
Как низкую ведомство оценило эффективность функционирования ОЭЗ технико-внедренческого типа в Чечне. Отмечается, что это связано с изначальным завышением прогнозно-плановых показателей. Также оценена как неэффективная ОЭЗ технико-внедренческого типа в Татарстане (хорошую оценку получила промышленно-производственная зона). Здесь низкая оценка объясняется тем, что планом развития ОЭЗ на 2014 год не были предусмотрены никакие показатели, за исключением объема бюджетных средств. При этом отмечено, что активное привлечение инвесторов на эту территорию продолжается, появляется все больше компаний, представляющих проекты для размещения в ОЭЗ.
География 33 особых экономических зонТак или иначе, но Министерство экономического развития тоже выступает С критикой неэффективных свободных экономических зон. Так, в конце апреля помощник министра экономического развития Е. В. Лашкина заявила, что доклад об эффективности функционирования ОЭЗ, который ведомство подготовит к октябрю, будет содержать предложения по ликвидации неэффективных зон.
Пока принято предварительное решение об исключении из списка экономических зон ОЭЗ на острове Русский, на котором в 2012 году проходил саммит АТЭС. Решение объясняется тем, что до настоящего времени в этой ОЭЗ не было зарегистрировано ни одного резидента, несмотря на неоднократные попытки активизировать работу зоны.
По словам представителя МЭР, есть еще ряд ОЭЗ с подобными проблемами, включая портовые ОЭЗ в Мурманске и Хабаровском крае, зоны, входящие в туристский кластер на территории Северо-Кавказского федерального округа, а также некоторые участки туристских ОЭЗ в Бурятии и Иркутске. Пока окончательного решения по этим зонам не принято, в числе прочих прорабатываются предложения по оптимизации расходов.
В то же время, судя по тому, что многие регионы регулярно отчитываются об эффективности своих особых экономических зон, а другие субъекты РФ заявляют о новых планах по созданию таких зон, вряд ли идет речь об отказе от данного инструмента как такового.
К. В. ОВЧАРУК
