Статьей 264.4 Бюджетного кодекса РФ установлено, что до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится его внешняя проверка. Законодатель также определил, что внешнюю проверку отчета об исполнении местного бюджета осуществляет орган муниципального финансового контроля, сформированный на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ.
При этом под внешней проверкой отчета об исполнении местного бюджета мы понимаем процесс, посредством которого компетентные сотрудники независимых органов финансового контроля накапливают, количественно и качественно оценивают свидетельства об информации, касающейся исполнения местного бюджета. По результатам проверки в своем заключении они выражают мнение о степени соответствия фактических показателей принятым нормам, об эффективности мер, принимаемых органами местного самоуправления по реализации вопросов местного значения, по обеспечению полномочий, наделенных государственными органами, по достижению целей развития муниципального образования.
Трудности создания муниципальных контрольно-счетных органов
Процесс создания муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах РФ проходит достаточно сложно. На начало 2007 г. по всей стране создано и предусмотрено уставами образовать 4 076 контрольных органов (16,8% от общего количества муниципальных образований), из них статус юридического лица имеют 160 контрольно-счетных органов*. Это объясняется рядом причин, среди которых отметим организационные, кадровые и финансовые трудности.В качестве путей решения указанной проблемы теоретически можно рассматривать следующие:
1. Привлечение к осуществлению этой деятельности независимых аудиторов.
Привлечение независимых аудиторов, для которых аудит является одним из видов предпринимательской деятельности, – возможный путь решения отдельных проблем внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях (аудит муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, программных мероприятий и т. д.). Следует помнить, что аудит – предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей**.А бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления***. Следовательно, аудит в России как предпринимательская деятельность по определению не может применяться для проверки финансового обеспечения задач и функций субъекта управления административно-территориальным образованием. Связано это с тем, что цели аудируемых объектов в частном и государственном секторе принципиально отличаются. Если в бизнесе цель – получение прибыли, то в государственном и муниципальном управлении – улучшение качества жизни граждан.
Кроме того, следует оценить реальную стоимость услуги по проведению аудита коммерческими аудиторами. Так, Министерством финансов РФ и Международным банком реконструкции и развития в рамках реализации проекта «Техническое содействие реформе в бюджетной системе на региональном уровне» проведена экспертная оценка разумного объема средств для проведения внешнего аудита бюджета субъекта РФ. Он составит примерно 3,6 млн руб.**** исходя из привлечения в среднем около 10 специалистов на протяжении шести недель с учетом средних расценок российских аудиторских компаний за один человеко-час работы в пределах 1 500 руб. (включая НДС).
2. Создание собственного контрольного органа.
Этот процесс сопряжен с рядом проблем: финансовых, юридических, организационных и т.д., обусловленных, например, несоответствием финансовых ресурсов органов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, и возложенным на них обязанностям. Недостаточна и нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность КСО, низок уровень методического обеспечения, отсутствуют квалифицированные кадры как в сфере бюджетного финансирования, так и в сфере внешнего муниципального контроля (особенно в малонаселенных поселениях).Поэтому формировать на муниципальных выборах в каждом городском округе и муниципальном районе контрольно-счетный орган не всегда целесообразно. По нашим оценкам, только на содержание вновь создаваемых муниципальных КСО, обладающих организационной и функциональной независимостью, в пяти городских округах и 16 муниципальных районах необходимо 54 млн руб. в год (из расчета средней численности шесть человек по каждому контрольному органу и средней заработной платы 10–15 тыс. руб.). Кроме того, объем средств местных бюджетов для организации материального обеспечения муниципальных КСО оценивается в 11–13 млн руб.
Сложившееся в настоящее время включение муниципальных органов контроля в структуру представительных органов местного самоуправления не гарантирует независимости, объективности и достоверности их выводов по результатам контрольно-аналитических мероприятий не только из-за недостатка квалифицированных кадров в области финансового контроля, но и в силу особенностей личностных отношений в поселениях.
3. Проведение совместных внешних проверок местных бюджетов на основании соглашений, которые вправе заключить между собой представительные органы местного самоуправления и контрольно-счетные органы субъектов РФ об организации и осуществлении внешнего финансового контроля в муниципальном образовании в порядке, устанавливаемым муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Модель привлечения к проведению внешнего аудита бюджета муниципального образования специалистов КСО, созданного законодательным (представительным) органом субъекта РФ, является, по нашему мнению, оптимальной, учитывая, что проведение внешней проверки осуществляет уполномоченный орган, организационно, функционально и финансово независимый от объектов контроля и внешнего влияния.Первым шагом к решению проблемы организации внешнего муниципального финансового контроля во Владимирской области стало создание в марте 2005 г. областного общественного совета внешнего финансового контроля (ОС ВФК ВО). Основная его цель – выработка единой политики в организации и осуществлении внешней проверки муниципального бюджета, оказание методической и практической помощи представительным органам местного самоуправления в организации и проведении внешнего финансового контроля как на этапе формирования проекта местного бюджета, так и на этапе его исполнения, включая экспертизу отчета об исполнении местного бюджета.
Совет был сформирован представительными органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов из числа депутатов и руководителей КСО муниципальных образований области.
ОС ВФК ВО признал целесообразным проведение внешнего аудита местных бюджетов силами представительных органов местного самоуправления, их КСО с участием специалистов Счетной палаты Владимирской области на основе соглашений о взаимодействии и сотрудничестве.
С учетом положений ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ и мнения членов ОС ВФК ВО большинство представительных органов муниципальных образований внесло в свои уставы положения о том, что внешние проверки местного бюджета будут осуществляться представительным органом местного самоуправления совместно со Счетной палатой Владимирской области на основе двусторонних соглашений. Именно такой подход стал основанием для внесения в Устав (основной закон) Владимирской области в 2005 г. депутатами Законодательного собрания области дополнения, предоставившего Счетной палате Владимирской области право по согласованию с представительным органом местного самоуправления направлять своих специалистов для оказания помощи муниципалитетам в осуществлении контроля и анализа исполнения местных бюджетов независимо от уровня их дотационности.
Проведенные совместные проверки отчетов об исполнении местных бюджетов за 2005 и 2006 гг., а также экспертизы проектов местных бюджетов на 2006 и 2007 гг. показали полезность и эффективность подобного сотрудничества. Прокуратура сняла свои претензии о правомерности утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов. Муниципальные образования сэкономили несколько десятков миллионов рублей для решения социальных задач. Заключения были представлены на общественных слушаниях, опубликованы в местных средствах массовой информации, получили позитивную оценку населения административно-территориальных образований. В настоящее время соглашения заключены уже с 20 городскими окружными и районными муниципальными образованиями из 21.
Важная роль в организации оперативной внешней проверки отчетов об исполнении муниципального бюджета отводится создаваемой специалистами Счетной палаты совместно с учеными Владимирского государственного университета региональной информационно-аналитической системе внешнего финансового контроля. Ее ключевым звеном стал программный продукт, обеспечивающий контроль, анализ и прогноз бюджетных и социально-экономических процессов во Владимирской области.
Учитывая позицию ОС ВФК ВО, заключающуюся в том, что с течением времени осуществление внешних проверок местных бюджетов должно проводиться КСО МО, но на единой методологической основе, в Счетной палате Владимирской области организована подготовка соответствующих методик и методических рекомендаций, одобренных ОС ВФК ВО, для представительных органов муниципальных образований и КСО МО. Цель данных методических рекомендаций – дать муниципалам типовые процедуры подготовки, проведения и оформления результатов мероприятий внешнего финансового контроля.
Таким образом, во Владимирской области при координирующей роли региональной Счетной палаты создается целостная система внешнего государственного и муниципального контроля, охватывающего все публичные ресурсы области, где найдут свое место и бюджеты муниципальных поселений.
* Аналитическая записка аудитора Счетной палаты РФ С. Н. Рябухина по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в субъектах РФ в январе-сентябре 2006 г.», одобрена коллегией Счетной палаты (протокол № 35К (502) от 20 октября 2006 г.).
** Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ (ред. от 3 ноября 2006 г.) «Об аудиторской деятельности».
*** Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 26 апреля 2007 г.).
**** Совершенствование учета, отчетности и аудита в секторе государственного управления. – М.: ЛЕНАНД, 2005.
Источник: © Бюджет, 2007, № 10
