В июне на Среднем Урале состоялась традиционная встреча финансистов — семинар «Уральские встречи-2016» на тему: «Программный бюджет — финансовый инструмент для развития экономики региона». В семинаре приняли участие более 300 человек, в числе которых руководители и ведущие эксперты Минфина России. Организатором семинара выступило Министерство финансов Свердловской области совместно с Сообществом финансистов России и НПО «САПФИР».
Новации бюджетного законодательства
В ходе семинара были обсуждены перспективы механизма долгосрочного бюджетного планирования, а также возможные изменения подходов к работе с госпрограммами и госзаданиями на федеральном и региональном уровнях. Не обошли вниманием участники семинара проблематику межбюджетных отношений, новации в бюджетном законодательстве, а также тему внедрения проектного подхода в управлении финансами.
Как известно, в третьем чтении Государственной думой РФ принят закон, касающийся реформы системы государственного и муниципального контроля (законопроект № 1060583‑6). Наряду с чисто технической функцией передачи полномочий Росфиннадзора Федеральному казначейству России в нем есть ряд существенных новаций, часть из которых непосредственно затрагивает Федерацию, однако будет тиражироваться и на нижестоящие уровни.
В частности, это касается права Правительства России устанавливать общие требования к порядку предоставления субсидий. «Принципиальное законодательное решение заключается в том, что необходимо ужесточить порядок предоставления субсидий, стандартизировать его, чтобы при необходимости можно было организовывать казначейское сопровождение, равно как и понимать, что оно не требуется», — пояснил заместитель министра финансов Российской Федерации А. М. Лавров. Он также сообщил, что у низкодотационных субъектов РФ расширятся возможности по управлению остатками бюджетных средств, в частности возможности операций РЕПО, что будет способствовать увеличению доходности этих остатков и повышению ликвидности единого казначейского счета.
Завершается подготовка законопроекта, касающегося бюджетных инвестиций: как ожидается, он будет принят в осеннюю сессию Госдумы РФ. Документ в основном посвящен проблемам федеральных инвестиций, однако аналогичные подходы будут применяться и на других уровнях управления. Так, предлагается ввести понятие «инвестиционная субсидия» — она будет предоставляться не только бюджетным и автономным учреждениям и ГУП, но и акционерным обществам. Решено дополнить опцию взноса в уставный капитал акционерного общества еще одним пунктом: субсидия с целью капитального строительства. Субсидию легко контролировать и при необходимости изъять, и это решает проблему зависания больших сумм инвестиций, которые сейчас зачастую не идут на проекты, для которых они предназначались. «В нынешних условиях, когда возрастают требования к результатам использования бюджетных средств, этот механизм представляется более эффективным и простым», — считает А. М. Лавров.
Стабильность бюджетного законодательства
«Когда мы проводили анализ стабильности бюджетного законодательства, одним из самых узких в этом смысле мест оказались главы, связанные с доходами бюджета», — сообщил М. М. Шамьюнов, начальник отдела методологии бюджетного законодательства департамента правового регулирования бюджетных отношений Министерства финансов РФ. Именно поэтому разработчики новой редакции БК РФ, не затронув сформированное к настоящему времени распределение доходов, пересмотрели систему распределения доходов от штрафов. Связано это с тем, что положения о распределении доходов от штрафов содержат разночтения, неоднозначно толкуются и сложны в практическом применении. У муниципальных образований по понятной причине сегодня нет заинтересованности в выявлении правонарушений. Кроме того, в Государственную думу РФ поступает большое количество законопроектов по пересмотру распределения штрафов.
В БК РФ будет закреплен новый базовый принцип: доход (за исключением штрафов за нарушение ПДД, поступающих в региональные бюджеты) будет получать тот уровень бюджетной системы, к которому относится рассматривающий дело о нарушении орган. В случае финансовых правонарушений средства поступят в бюджет публично-правового образования, понесшего ущерб. В результате такого перераспределения выпадающих доходов у бюджетов субъектов РФ и МСУ не образуется. Во-первых, потому что новая редакция БК РФ предусматривает передачу на уровень субъекта РФ 5% платы за негативное воздействие на окружающую среду. И во-вторых, целый ряд доходов от штрафов, которые сейчас поступают федеральному центру, будут поступать в бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов.
Также к узким местам с точки зрения стабильности законодательства относится норма о базовом объеме дорожного фонда. В новой редакции БК РФ предлагается не фиксировать этот объем, а вынести его в отдельный федеральный закон, в котором он может ежегодно пересматриваться и корректироваться.
Среди новшеств — ограничения сроков внесения изменений в законодательство, которые влияют на формирование доходов бюджетов. Так, федеральные законопроекты должны будут приниматься Государственной думой РФ до внесения проекта бюджета (до 1 октября), а не до 1 сентября, как сейчас; на региональном и муниципальном уровнях — до даты внесения проекта бюджета.
Недостаточная интеграция госпрограмм в бюджетный процесс
А. А. Змеева, начальник отдела по методологии управления внедрения и развития информационных систем НПО «САПФИР»«Несмотря на то что все программы утверждены, „программный“ бюджет пока является таковым лишь формально. Формирование предложений по распределению бюджетных ассигнований до сих пор осуществляется ГРБС, а не ответственными исполнителями госпрограмм, увязка ассигнований с конкретными измеримыми результатами в большинстве случаев не обеспечивается, а итоги оценки эффективности реализации программ и их мероприятий за предыдущие периоды не оказывают влияния на будущие параметры их финансового обеспечения», — отметил заместитель директора департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России Н. А. Бегчин.
В текущем году Правительством Российской Федерации предполагается отбор нескольких пилотных госпрограмм, которые должны быть переформатированы с учетом более жестких требований к их целевым показателям, расширения полномочий ответственных исполнителей (особенно в рамках бюджетного процесса) и внедрения проектных принципов управления. Это, как пояснил представитель Минфина России, должно способствовать решению имеющихся проблем. В дальнейшем опыт, наработанный по пилотным программам, может быть распространен и на остальные программы.
Еще одной проблемой является сочетание программной и функциональной классификации расходов бюджетов, результатом которого становится усложнение структуры бюджета, снижение его прозрачности и гибкости управления ассигнованиями. Дальнейшее совершенствование формата бюджета, по мнению Н. А. Бегчина, предполагает определение оптимальной степени детализации бюджетных расходов в Законе о бюджете, которая обеспечит, с одной стороны, требуемый парламентом уровень контроля и подотчетности, а с другой — избавит от излишних ограничений в возможностях перераспределения бюджетных ассигнований в ходе исполнения бюджета. Возможным решением могло бы стать утверждение в бюджете детально только программной структуры расходов.
Опыт Свердловской области
По оценкам Минфина России, Средний Урал стал одним из лучших регионов России по качеству управления доходами и расходами региональной казны. В 2016 году 98% областного бюджета (186,4 миллиарда рублей) будут израсходованы в рамках госпрограмм. О том, как получить наибольший эффект от этих средств, рассказала министр финансов Свердловской области Г. М. Кулаченко. В частности, она отметила, что для обеспечения долгосрочной сбалансированности областного бюджета в 2016 году, при подготовке проекта областного бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов потребуется приведение расходных обязательств областного бюджета в соответствие со складывающимися бюджетными возможностями. Корректировка затронет в том числе и госпрограммы.
В рамках процесса совершенствования стратегического планирования в 2016 году области предстоит внести изменения в порядок формирования государственных программ региона, утвердить перечень госпрограмм области, подлежащих реализации в 2017 году, скорректировать свои госпрограммы, приведя их в соответствие с требованиями законодательства, а также в кратчайшие сроки обеспечить интеграцию стратегического и бюджетного планирования. «Мы выстроили систему „один ГРБС — одна программа“ для того, чтобы научить ГРБС четко понимать, какие задачи перед ними стоят, чего они должны достичь и сколько средств для этого у них есть. С этой задачей мы справились — наши главные распорядители научились работать в этой системе, она им нравится, и они сопротивляются переходу к традиционной госпрограмме. Теперь наша задача — объяснить им, почему возникла такая необходимость. Во-первых, в прошлом году была принята областная стратегия, в ней прописано 12 ключевых показателей первого уровня. Достичь их каждый по отдельности ГРБС не сможет, поскольку показатели интегрированы между собой. Но и схема, когда на один показатель работает несколько министерств, тоже неэффективна, потому что при таком варианте нет ответственного. Сейчас ГРБС должны научиться работать в команде — несколько ГРБС на один результат», — рассказала Кулаченко.
Практическим вопросам совершенствования программного планирования был посвящен доклад заместителя министра экономики Свердловской области Н. А. Вышегородской. На примере опыта Свердловской области были рассмотрены проблемы создания сбалансированной системы целевых показателей государственных программ субъектов РФ. По словам замминистра, в регионе планируется осуществить полный переход к оценке управления по результатам. Основой для этого будет являться Стратегия социально-экономического развития региона на
Традиционно для финансистов государственного и муниципального секторов лето начинается с «Уральских встреч». Гостеприимный Урал приглашает своих друзей, коллег и партнеров, чтобы обсудить принципы планирования бюджета с использованием современных ИТ-технологий. В этом году темой семинара стал «Программный бюджет — финансовый инструмент для развития экономики региона».
При формировании бюджета необходимо рассматривать многие экономические факторы, учитывая при этом перспективы изменения нормативной базы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Все это обсуждалось на нашем семинаре. Выбранная тема стала источником полезной информации для работы всех присутствовавших в зале. Участники активно задавали вопросы, говорили о новациях в бюджетном законодательстве, делились мнениями.
Мы надеемся, что наши семинары, а также создаваемые программные решения будут для вас полезными. Мы готовы делиться опытом и очень рассчитываем увидеть вас в составе участников семинара на предстоящих встречах.
Р. Г. Серазиденов, генеральный директор НПО «САПФИР»
Р. Г. Серазиденов, Остановилась Н. А. Вышегородская и на вопросе оптимизации количества целевых показателей в госпрограммах области. Создание в регионе многоуровневой системы целевых показателей программ может стать одним из вариантов решения данной задачи. Она также сообщила, что в Свердловской области проведена большая работа по повышению сбалансированности госпрограмм в рамках системы стратегического планирования. В настоящее время совершенствование программно-целевого метода бюджетного планирования в регионе продолжается.
ИТ-технологии
Заместитель генерального директора НПО «САПФИР» И. В. Крупин рассказал об использовании современных технологий бюджетирования и применения систем мониторинга и анализа ключевой информации в органах власти. Подробно он остановился на таких направлениях работы, как организация распределенной системы мониторинга данных с муниципальных образований, ГРБС и государственных учреждений по необходимым показателям и организация рабочего места руководителя для анализа и контроля сводной информации с помощью веб-технологий.
А. В. Карпов, руководитель проектов НПО «САПФИР», подготовил доклад на тему проектного управления с использованием информационных технологий. Разработанная компанией «САПФИР» система ИСУФ позволяет вести проекты, программы, портфели проектов произвольной структуры с необходимой детализацией. В частности, он подчеркнул, что методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти были утверждены на законодательном уровне распоряжением Министерства экономического развития РФ от 14 апреля 2014 года.
Начальник отдела методологии НПО «САПФИР» А. А. Змеева рассказала о повышении эффективности управления государственными (муниципальными) программами за счет применения информационных технологий и познакомила финансистов с функциональными возможностями системы. В частности, подробно поведала о применении системы при формировании программ и внесении в них изменений с сохранением утвержденных редакций. Также она рассказала о формировании паспорта программы, паспортов подпрограмм и приложений к программам, внесении фактических данных, формировании ежеквартальных отчетов о реализации программ.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
