Формирование межбюджетных отношений в Хабаровском крае

Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований необходима прочная экономическая основа. В период формирования муниципалитетов в полной мере не учитывался потенциал их экономического развития, что стало главной причиной низкой обеспеченности местных бюджетов собственными доходами. Задача системы межбюджетных отношений — снизить остроту этой проблемы.

Александр Станиславович КАЦУБА, заместитель председателя Правительства Хабаровского края — министр финансов

Сегодня в составе Хабаровского края 233 муниципальных образования, в том числе два городских округа, 17 муниципальных районов, 23 городских поселения и 191 сельское. Межбюджетные отношения Правительства Хабаровского края с органами местного самоуправления в значительной степени определяют результативность региональной бюджетной политики. В частности, их построение нацелено на решение следующих задач:

• повышение финансовой самостоятельности местных органов власти;
• стимулирование органов местного самоуправления к развитию собственного налогового потенциала;
• выравнивание обеспеченности для социально-экономического развития муниципальных образований;
• софинансирование муниципальных программ по приоритетным вопросам местного значения;
• создание условий для опережающего социально-экономического развития города Комсомольска-на-Амуре и отдельных территорий края;
• поддержка инициатив активной части населения;
• выравнивание стоимости коммунальных услуг для населения на всей территории края;
• мотивация глав муниципальных образований к достижению целей, определенных правительством края, а также к обеспечению лучших показателей в работе.

Развитие собственного налогового потенциала

Рисунок 1. Объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам*, млрд руб.

В целях создания условий для повышения финансовой самостоятельности местных бюджетов правительство края реализует комплекс мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, выравниванию бюджетной обеспеченности, обеспечению сбалансированности местных бюджетов, повышению качества управления муниципальными финансами (рисунок 1). Стимулирование органов местного самоуправления к развитию собственного налогового потенциала реализуется прежде всего путем установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов и сборов, подлежащих зачислению в краевой бюджет. Законом Хабаровского края установлены единые нормативы:

• от транспортного налога — по нормативу 50% для муниципальных районов и поселений и 10% для городских округов;
• от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — 27% для муниципальных районов и поселений и 10% для городских округов;
• от налога на доходы физических лиц — 4,5% для городских округов.

В 2015 году общая сумма отчисления по единым нормативам составила 1,68 миллиарда рублей, или 12% от общей суммы налоговых доходов местных бюджетов.

О пользе льгот

Немалые усилия правительство края прикладывает к созданию благоприятных налоговых условий для осуществления в муниципальных образованиях инвестиционной деятельности, а также развития малого и среднего предпринимательства. Для участников региональных инвестиционных проектов с 2015 года установлены льготы по налогу на прибыль организаций в части сумм, зачисляемых в краевой бюджет, с 2016 года льготы получили и резиденты территорий опережающего социально-экономического развития. С 2016 года льготы по налогу на имущество организаций предусматриваются для обеих категорий плательщиков. Кроме того, с 2015 года вновь зарегистрированные индивидуальные предприниматели — плательщики упрощенной и патентной систем налогообложения, осуществляющие свою деятельность в производственной или научной сфере, имеют возможность воспользоваться налоговыми каникулами. В текущем году эта льгота распространяется на вновь зарегистрированных ИП, применяющих аналогичные режимы налогообложения и оказывающих социальные и бытовые услуги. Кроме того, в регионе предусмотрена возможность применения пониженной ставки в размере 8% по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, при условии, что доход от установленных видов деятельности составит не менее 80% от общей суммы дохода плательщика за соответствующий период.

В 2015 году суммарный объем налоговых льгот, установленных краевым законодательством, составил 930 миллионов рублей. Прогнозный показатель объема налоговых льгот на 2016 год — 1,23 миллиарда рублей. Денежные средства, высвобожденные от уплаты налогов в результате применения льгот, направляются на создание новых и расширение действующих производств, обновление основных фондов и, как результат, способствуют повышению эффективности работы предприятий. Что немаловажно, это влияет на рост заработной платы, а значит, и отчислений в местные бюджеты. К примеру, в рамках выполнения соглашений об осуществлении деятельности на территориях опережающего социально-экономического развития «Хабаровск» и «Комсомольск» объем вложенных резидентами инвестиций составил 11,1 миллиарда рублей, создано 871 рабочее место.

Развитие патентной системы

Правительство Хабаровского края ставит своей целью увеличить количество субъектов малого бизнеса, применяющих патентную систему налогообложения. С 2016 года в крае предусмотрена дифференциация потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода в зависимости от того, к какой группе муниципальных образований края принадлежит территория, на которой предприниматель осуществляет свою деятельность (для муниципальных районов установлены снижающие стоимость патента коэффициенты от 0,7 до 0,8), а для вида деятельности «автоперевозки пассажиров и грузов» еще и в зависимости от грузоподъемности транспортного средства. Кроме того, в перечень видов деятельности по патентной системе налогообложения включено 16 дополнительных наименований. Указанные меры позволят расширить налогооблагаемую базу по данному налогу, полностью зачисляемому в местные бюджеты.

Выравнивание бюджетной обеспеченности

Рисунок 2. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов на 2016 г.

Правительство края систематически реализует мероприятия, обеспечивающие стабильное исполнение местных бюджетов по доходам. Министерства координируют деятельность бюджетообразующих предприятий по выполнению производственных показателей, загрузке их мощностей, уплате налогов в бюджет, погашению недоимки, взаимодействию с федеральными органами власти, являющимися главными администраторами доходов. Однако указанных мер недостаточно для того, чтобы создать органам местного самоуправления равные условия исполнения полномочий. В связи с географическими и историческими особенностями края, труднодоступностью отдельных районов, концентрацией населения и производственных мощностей в городах муниципальные образования сильно отличаются друг от друга по своему налоговому потенциалу и бюджетной обеспеченности. Поэтому в крае реализуется подпрограмма «Поддержка устойчивого исполнения местных бюджетов и содействие повышению качества управления муниципальными финансами» государственной программы «Управление государственными финансами Хабаровского края», основные мероприятия которой направлены на обеспечение равных условий для выполнения органами местного самоуправления края своих полномочий.

В рамках подпрограммы действует механизм выравнивания бюджетной обеспеченности (рисунок 2). Выравнивание происходит в два этапа. На первом этапе распределяются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в соответствии с единой законодательно утвержденной методикой. На 2016 год расчетный объем дотаций составил 4,29 миллиарда рублей. Выделение этих средств позволило сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности городских округов и муниципальных районов края более чем в семь раз. Соотношение среднего уровня расчетной бюджетной обеспеченности пяти наиболее и пяти наименее обеспеченных муниципальных образований снижено с 7,3 до 1,6 раза.

Основная доля распределенных дотаций по согласованию с представительными органами местного самоуправления заменяется дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Данная мера стимулирует местные администрации к более активной работе с налогоплательщиками, в том числе по выявлению неформальной занятости, так как в соответствии с бюджетным законодательством дополнительные доходы от налога, поступившие сверх расчетного объема дотации, остаются в местном бюджете. В 2015 году эта работа позволила отдельным муниципальным районам привлечь в свои бюджеты 121 миллион рублей дополнительных доходов.

Второй этап заключается в распределении субсидий на выравнивание обеспеченности муниципальных образований на реализацию ими отдельных расходных обязательств. При этом учитывается необходимость сохранения доходной базы местных бюджетов на уровне не ниже предыдущего года, в том числе принимаются во внимание перераспределяемые федеральным законодательством полномочия между краевым и местным уровнями власти. В 2016 году на эти цели будет направлено 2,35 миллиарда рублей.

Кроме того, в краевом бюджете ежегодно резервируются средства для обеспечения сбалансированности местных бюджетов, и региональное правительство отслеживает ситуации, когда муниципалитетам реально необходима дополнительная помощь. Если у муниципального образования возникают объективные трудности при исполнении бюджета, наличие резерва позволяет обеспечить своевременную выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и осуществлять первоочередные расходы. В течение 2015 года дополнительная финансовая помощь местным бюджетам была оказана в объеме 1,11 миллиарда рублей.

Субсидии на условиях софинансирования

Важным и эффективным инструментом решения вопросов местного значения также являются субсидии, предоставляемые муниципальным образованиям на реализацию их отдельных расходных обязательств на условиях софинансирования. Перечень данных расходных обязательств ежегодно определяется на этапе формирования краевого бюджета в соответствии с положениями Послания Президента РФ Федеральному собранию, стратегии социального и экономического развития края, основных направлений деятельности Правительства Хабаровского края на плановый период, а также в соответствии с мероприятиями, предусмотренными государственными программами края.

Каждой субсидии соответствует целевой показатель результативности ее предоставления. Значения показателей закрепляются нормативным правовым актом правительства края. Степень выполнения данных показателей отражает эффективность софинансирования расходных обязательств муниципальных образований и позволяет принимать решение о целесообразности дальнейшего предоставления субсидий.

Среди основных направлений софинансирования — капитальное строительство, дорожная деятельность, капитальный ремонт многоквартирных домов и коммунальных объектов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы в соответствии с дорожными картами по выполнению майских указов Президента РФ. В 2015 году при софинансировании из краевого бюджета завершено строительство семи детских садов, семи спортивных объектов, трех котельных, отремонтировано 57 коммунальных объектов, введено в эксплуатацию 15 жилых домов для переселения граждан из аварийного жилищного фонда. На 2016 год в краевом бюджете предусмотрено субсидий местным бюджетам в объеме 2,75 миллиарда рублей, из них субсидии инвестиционного характера — 1,43 миллиарда рублей.

В Послании Президента РФ Федеральному собранию особое внимание уделено необходимости концентрации ресурсов на решении инфраструктурных проблем города Комсомольска-на-Амуре. Для выполнения данного поручения Правительство РФ утвердило долгосрочный план комплексного социально-экономического развития города, предусматривающий предоставление субсидий за счет федерального и краевого бюджетов, в том числе на 2016 год в сумме 693 миллиона рублей.

Отметим, что в целях повышения результативности использования бюджетных средств предоставление субсидий осуществляется преимущественно в рамках государственных программ края путем проведения конкурсных отборов. По результатам отбора с каждым муниципальным образованием — получателем субсидии заключается соглашение, в котором фиксируются значения контрольных показателей результативности их использования. Механизм соглашений помогает местным администрациям осознать ответственность за неэффективную бюджетную политику, приводящую к невыполнению принятых расходных обязательств. Невыполнение по итогам года контрольных показателей является основанием для возврата субсидий в краевой бюджет.

Проекты местных инициатив

Рисунок 3. Участие муниципальных образований в реализации проектов, основанных на местных инициативах граждан

Типология проектов-победителей

С целью вовлечения населения в процесс развития своих поселений и решения вопросов местного значения в крае реализуется механизм предоставления адресных субсидий на реализацию проектов развития муниципальных образований, основанных на местных инициативах граждан (рисунок 3). С 2014 года уже реализовано 49 подобных проектов на общую сумму 104 миллиона рублей. При этом объем привлеченных на их финансирование внебюджетных средств — а это прежде всего средства населения и спонсорские взносы — составил 26% от этой суммы. Типология реализованных проектов разнообразна: обустройство детских и спортивных площадок, ремонт домов культуры, мест отдыха, дорог, тротуаров и мостов, решение вопросов жилищно-коммунальной сферы, благоустройства и пожарной безопасности. Общее количество прямых благополучателей, то есть жителей, получивших доступ к новым объектам, — 158 тысяч человек, или 12% населения края. Готовность участвовать в реализации данных проектов в текущем году выразили уже 128 поселений края, или 60% от их общего числа. Расширение использования механизма поддержки местных инициатив будет способствовать дальнейшему развитию диалога между населением и органами власти в решении практических проблем, которые наиболее остро воспринимаются гражданами.

Тарифная политика

Особое влияние на формирование межбюджетных отношений оказывает тарифная политика в сфере ЖКХ. Комплекс вынужден функционировать в условиях объективно высоких издержек, связанных с продолжительным отопительным периодом и высокой стоимостью завоза топлива.

Большинство районов края отнесено к районам Крайнего Севера или приравненным к ним местностям, где нет централизованной тепло- и энергосистемы, а функционируют локальные котельные и дизельные электростанции. Значительные затраты на содержание этих энергетических объектов определяют высокую стоимость тепловой и электрической энергии в данных районах. Цена тепловой энергии зачастую превышает установленную для централизованной энергосистемы края в 2–6 раз, электрической — в 3–8 раз. Поэтому государственное регулирование (снижение) стоимости коммунальных услуг для населения на этих территориях является необходимой и важной мерой. Для этого в краевом бюджете ежегодно предусматриваются субвенции местным бюджетам. В частности, на 2016 год предусмотрено 2,49 миллиарда рублей. Эти целевые средства позволяют снижать тарифы на тепловую энергию более чем на 30%, на электрическую — более чем на 80%, тем самым не допуская роста платежей граждан за коммунальные услуги сверх установленного уровня.

Грантовая поддержка

В целях поощрения органов местного самоуправления, достигших наилучших значений показателей эффективности деятельности, в краевом бюджете предусматриваются иные межбюджетные трансферты в форме грантов. При распределении грантов учитываются результаты оценки деятельности глав городских округов и муниципальных районов. Средства направляются на улучшение материально-технической базы учреждений социальной сферы, капитальный ремонт и строительство объектов коммунальной инфраструктуры, что в конечном итоге приводит к повышению удовлетворенности населения деятельностью местных администраций, а также качеством предоставления муниципальных услуг.

В сегодняшней ситуации главная задача органов местного самоуправления — постоянно проводить работу, направленную на достижение устойчивых темпов экономического роста, модернизацию экономики муниципальных образований, формирование благоприятного инвестиционного климата, повышение эффективности администрирования налоговых и неналоговых доходов, сокращение недоимки. Конечным результатом этой работы должно стать устойчивое исполнение местных бюджетов и повышение качества жизни граждан, проживающих на территории края.