В настоящей статье мы сосредоточимся на анализе опыта Ярославской области, где с 2006 года функционирует централизованная система закупок, в рамках которой взаимодействуют уполномоченный орган[1] и более 300 заказчиков. Система охватывает более 76% всех закупок в стоимостном выражении.
Андрей Аркадьевич ДАНЦ, директор Департамента государственного заказа Ярославской области
Модели распределения полномочий
Большинство специалистов сходятся во мнении, что эффективность закупок для государственных или муниципальных нужд во многом зависит от распределения полномочий среди участников процесса. Анализируя теорию и практический опыт, целесообразно выделить две модели организации закупочного процесса в регионе:
- децентрализованную;
- централизованную.
Создание децентрализованных структур предполагает выполнение всех функций по осуществлению закупок заказчиком. Необходимо отметить, что положительной чертой функционирования данной системы является независимость распорядителя бюджетных средств при принятии решений (возможность самостоятельно проводить процедуры, выбирать победителя и требовать исполнение контракта). Однако в этом случае в одном и том же субъекте или муниципальном образовании могут сосуществовать различные подходы к проведению конкурентных процедур и к выбору победителей. Как правило, при таком подходе, в отсутствие единой политики в сфере закупок, в одном административном образовании имеет место большее количество нарушений законодательства.
На сайте журнала «Бюджет» есть библиотека материалов, посвященная централизации закупок. С полным списком материалов можно ознакомиться по ссылке.
Среди негативных эффектов, возникающих при децентрализации закупок, чаще всего выделяют следующие:
- отсутствие единообразных методических подходов к организации процедур закупок;
- отсутствие прозрачности проводимых процедур из-за децентрализации информации;
- привлечение необоснованно большого числа специалистов к осуществлению закупок;
- увеличение вероятности сговора;
- рост количества нарушений;
- отсутствие условий для консолидации закупок и, соответственно, снижение вероятности более эффективного проведения процедур;
- появление различий в типовых формах документов у различных заказчиков, что приводит к непониманию среди участников закупок.
Создание централизованных структур, в свою очередь, предполагает системное разделение полномочий и функций по формированию и осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд между субъектами таких структур. В рамках данной модели организации закупок создается уполномоченный орган, наделенный функциями по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нужд заказчиков. Она обеспечивает эффективное распределение функций между независимыми и профессиональными участниками контрактной системы, однако требует жесткой регламентации их взаимодействия.
Отметим, что Федеральный закон № 44‑ФЗ позволяет использовать различные варианты централизации закупок. Среди них выделим передачу государственному (муниципальному) органу или казенному учреждению полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков или полномочий на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты.
Анализ региональной практики организации закупочной деятельности показывает, что сегодня практически во всех субъектах РФ созданы и функционируют централизованные структуры, в рамках которых уполномоченные органы осуществляют определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков. Весьма любопытно, что, несмотря на одинаковый вариант централизации, порядок взаимодействия субъектов закупочной деятельности может существенно различаться в зависимости от поставленных целей, а также территориальной специфики.
Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
Рисунок 1. Функции уполномоченного органаВ Ярославской области уполномоченный орган, взаимодействующий с более чем 300 заказчиками, выполняет три основные функции: регулирование контрактной системы, определение поставщиков и содействие в реализации Федерального закона № 223‑ФЗ (рисунок 1).
Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) централизованно в соответствии с частью 1 статьи 26 Закона № 44‑ФЗ департамент проводит конкурсы и аукционы с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 500 тысяч рублей. У заказчиков остается возможность самостоятельно готовить и проводить конкурсы и аукционы, цена которых не превышает обозначенный порог, а также котировки, запросы предложений и закупки у единственного поставщика. Введение ценового порога было обусловлено существенным изменением структуры способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), вызванного переходом на контрактную систему в сфере закупок. Сокращение закупок у единственного поставщика и запросов котировок привело к существенному увеличению количества мелких аукционов.
Порядок взаимодействия распределяет обязанности между уполномоченным органом и заказчиками таким образом, чтобы максимально освободить последних от технической работы по подготовке документации и проведению процедур закупок.
Рисунок 2. Результаты функционирования контрактной системы Ярославской области в 2015 годаХарактеризуя контрактную систему Ярославской области, отметим, что в 2015 году в регионе было проведено 18,9 тысячи закупок на общую сумму 15,8 миллиарда рублей, заключено 17,5 тысячи контрактов, общая стоимость которых составила 12,9 миллиарда рублей. Уполномоченный орган проводит 76% всех закупок в стоимостном выражении (12 миллиардов рублей), в то время как в количественном выражении этот показатель гораздо скромнее — только 11% (2 тысячи процедур закупок). Общий объем экономии составил 1,7 миллиона рублей (9,2%). При этом основная доля экономии достигнута по результатам закупок, проведенных централизованно департаментом, — 1,4 миллиарда рублей (83% общего объема экономии) (рисунок 2).
Общеизвестно, что ключевыми принципами контрактной системы являются принцип открытости и прозрачности и принцип обеспечения конкуренции. Одной из важных характеристик указанных принципов является количество участников, принимающих участие в процедуре закупки (уровень конкуренции). Общий уровень конкуренции при проведении конкурентных закупок по итогам 2015 года составил 2,92 участника на одну процедуру, что выше значения показателя 2014 года. Любопытно, что при проведении закупок уполномоченным органом значение данного показателя существенно выше среднего — 3,75 участника, в то время как при проведении самостоятельных закупок оно ниже среднего и составляет лишь 2,81 участника.
Весьма показательно, что доля обоснованных жалоб (данный показатель служит индикатором открытости закупок) при централизованных закупках составляет 7%, в то время как при самостоятельном проведении процедур — 29%.
Регулирование и информационное обеспечение контрактной системы
В рамках регулирования контрактной системы в сфере закупок департамент выполняет две основные функции:
1) обеспечивает реализацию государственной политики в сфере закупок для обеспечения государственных нужд Ярославской области (разрабатывает проекты нормативных правовых актов, предложения по планированию и организации процесса закупок, методические рекомендации, типовые документы, относящиеся к сфере закупок, регламенты работы комиссий по осуществлению закупок);
2) осуществляет методологическое сопровождение деятельности заказчиков и органов местного самоуправления (оказывает консультативную помощь, разрабатывает рекомендации и предложения по планированию и организации процесса закупок для обеспечения муниципальных нужд Ярославской области, разрабатывает для заказчиков справочные и аналитические материалы, относящиеся к сфере закупок).
Одним из ключевых элементов контрактной системы Ярославской области является созданная в 2013 году государственная информационная система «Госзакупки ЯО» (zakupki.yarregion.ru).
Как известно, автоматизация и информатизация закупочного пространства активно осуществляется в нашей стране на протяжении последнего десятилетия. Повсеместно отмечается, что основным преимуществом автоматизации закупочного процесса является увеличение скорости принятия решений заказчиком и снижение стоимости управления закупками. На наш взгляд, существенное увеличение скорости принятия решений заказчиком возможно только посредством использования каталога закупаемых товаров (работ, услуг). При этом единого каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на сегодняшний момент не существует, в то время как собственные каталоги используются лишь незначительным количеством субъектов.
Именно поэтому важно обозначить основные цели внедрения автоматизированной системы в Ярославской области:
- интеграция закупочного и бюджетного процессов для исключения случаев планирования и осуществления закупок без наличия лимитов бюджетных обязательств;
- возможность полного учета и последующего анализа закупок;
- автоматизация процесса обмена информацией между участниками контрактной системы.
Подчеркнем, что информационная система дает возможность распространения единых принципов и правил закупки не только на региональный, но и на муниципальный уровень (уже сейчас система готова к «подключению» 1,5 тысячи муниципальных заказчиков). Таким образом, ГИС «Госзакупки ЯО» является ключевым источником информации для принятия управленческих решений в сфере закупок.
Успех интеграции закупочного и бюджетного процессов во многом объясняется тем, что уполномоченный орган находится в «финансовом блоке» областного правительства, плотно взаимодействуя с департаментом финансов области. Такое взаимодействие позволяет обеспечивать интеграцию двух автоматизированных систем — ГИС «Госзакупки ЯО» и АС «Бюджет», что также является существенным вкладом в формирование регионального электронного бюджета.
Закупки в рамках Закона № 223‑ФЗ
Анализируя контрактную систему Ярославской области, нельзя не упомянуть закупки, осуществляемые в рамках Федерального закона № 223‑ФЗ. В 2015 году в Ярославской области силами рабочей группы, созданной на базе департамента, впервые был проведен мониторинг правоприменения заказчиками региона положений данного закона. Мониторинг выявил острую необходимость управления системой корпоративных закупок региона: он показал, что 75,6% всех областных заказчиков имели ненадлежащее положение о закупках, практически отсутствует конкуренция при проведении закупок и, как следствие, практически нет экономии. По его результатам правительством области было принято решение наделить уполномоченный орган новой функцией — содействия заказчикам в реализации положений Закона № 223‑ФЗ при осуществлении закупок. Реализация указанной функции осуществляется в двух направлениях:
- методическое обеспечение заказчиков;
- мониторинг, анализ и разработка предложений по применению заказчиками положений Закона № 223‑ФЗ.
Рисунок 3. Региональные меры по развитию контрактной системы, реализованные в 2015 г.
Рисунок 4. Региональные меры по развитию контрактной системы, реализуемые в 2016 г.Заключение
Подводя итоги, отметим, что в Ярославской области создана и функционирует централизованная система, в рамках которой уполномоченный орган сочетает выполнение функций по определению поставщиков (более 76% всех закупок в стоимостном выражении) и регулирование контрактной системы. Основой взаимодействия всех субъектов закупочного процесса и перспективой ее развития является наличие региональной автоматизированной информационной системы «Госзакупки ЯО», объединяющей всех участников контрактной системы области, в том числе финансовый орган субъекта, ГРБС, более чем 300 заказчиков, поставщиков и общественность (зарегистрировано более тысячи пользователей). Основные цели, достигаемые посредством существующей схемы централизации, могут быть сформулированы следующим образом:
- создание единого закупочного пространства на территории области;
- повышение прозрачности и открытости закупок;
- полный учет областных закупок и бюджетный контроль;
- возможность управления закупочной деятельностью областных заказчиков.
Важно подчеркнуть, что сочетание функций по определению поставщиков и регулированию контрактной системы одним уполномоченным органом позволяет более полно реализовывать базовые принципы контрактной системы (открытость и прозрачность информации о закупках, обеспечение конкуренции и другие), а также оперативнее и тщательнее разрабатывать и реализовывать мероприятия по развитию областной контрактной системы (рисунки 3 и 4).
[1] Страница уполномоченного органа — Департамента государственного заказа Ярославской области на портале органов власти: yarregion.ru/depts/dgz/default.aspx.
