Прошедшая 11 июня в городе на Неве Международная научно-практическая конференция, организаторами которой выступили Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургский государственный экономический университет и компания «Кейсистемс», стала эффективной площадкой для обсуждения проблем осуществления внутреннего государственного финансового контроля. Участие в мероприятии приняли представители Министерства финансов РФ, финансовых органов зарубежных стран, а также руководители региональных органов внутреннего государственного финансового контроля.
Новации
В последние пять лет был принят целый ряд нормативных правовых актов, создавших, по сути, новую законодательную базу системы финансового контроля. Как отметил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, сегодня финансовый контроль рассматривается уже не как один из элементов бюджетного процесса, а как комплексная деятельность, осуществляемая на всех его этапах. Этап контрольной деятельности начинается даже не с планирования бюджета как такового, а с оценки подходов к этому планированию — например, с аудита эффективности государственных (муниципальных) программ, рассмотрения долгосрочных бюджетных прогнозов. В ближайшее время Государственная дума РФ окончательно регламентирует эту возможность поправками, которые, с одной стороны, зафиксируют принятое решение по консолидации функций госфинконтроля в Федеральном казначействе, с другой стороны, оговорят целый ряд дополнительных вопросов, связанных с контрольной деятельностью.
В частности, Санкт-Петербург как недотационный регион получит расширенные полномочия по управлению остатками средств бюджета. Будет определено и новое полномочие Минфина России по формированию и утверждению стандартов государственного финансового контроля, осуществляемого контрольными органами регионального и муниципального уровней. Важная новация — утверждение типовых соглашений с бюджетными автономными учреждениями о предоставлении субсидий. "Мы начинаем это делать на федеральном уровне и планируем обязательно распространить на другие уровни бюджетной системы«,— подчеркнул Лавров.
Близится к своему завершению и продолжительная работа над новой редакцией Бюджетного кодекса. Несколько положений новой редакции касаются непосредственно финансового контроля. В частности, эта привычная формулировка будет заменена на понятие «бюджетный контроль». Логика смены вывески простая: «финансовый контроль» — слишком широкий термин: Центральный банк и Федеральная налоговая служба тоже контролируют финансы. При этом бюджетный контроль будет распространяться на получателя бюджетных средств. Определение последних тоже получает новое содержание. В соответствии с новой редакцией получатель бюджетных средств — это юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным и автономным учреждением), которому предоставляются средства из бюджета. Кроме того, новая редакция вводит два новых института — признание результатов контрольного мероприятия одного органа бюджетного контроля другим и режим досудебного обжалования принятых контрольными органами решений.
Более подробно о новом механизме рассказал руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин. «В настоящее время институт досудебного урегулирования результатов проверок активно применяется в рамках разрешения налоговых споров. Его применение позволяет быстро и эффективно урегулировать разногласия с налоговыми органами, не прибегая к судебной практике. В целях создания благоприятных условий по урегулированию споров без обращения в суд в кодексе будут прописаны отдельные нормы, регламентирующие порядок обжалования представлений и предписаний органов внутреннего контроля», — пояснил Артюхин. Такой подход, по мнению руководителя казначейства, позволит повысить прозрачность процедур рассмотрения жалоб по результатам проведения контрольных мероприятий, обеспечит контроль законности и обоснованности решений, вынесенных по результатам проверок, уменьшит нагрузку на судебную систему, а также обеспечит объективность разрешения споров.
Внутренний контроль
Председатель Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга А. М. Жуков в своем выступлении остановился на вопросах построения внутреннего финансового контроля в органах государственной власти. «Мы помним о том, что проводим контроль не ради контроля и что основная задача всех контролеров — это прежде всего выявление системных отклонений и устранение предпосылок нарушений. А этого можно достичь через организацию системы внутреннего контроля непосредственно в органах власти», — подчеркнул Жуков. Если внедрять ВФК именно как систему, а не как отдельное полномочие, то, по мнению председателя комитета,
Решать эту задачу в Северной столице начали с утверждения постановления Правительства Санкт-Петербурга, регламентирующего общие требования к организации ВФК и общий порядок его осуществления во всех ГРБС. Кроме того, была введена обязанность каждого органа власти раз в полгода направлять в Комитет государственного финансового контроля отчет от том, как у него проводится внутренний финансовый контроль и какие показатели при этом достигнуты.
Анализ отчетности за 2015 год показал, что система работает недостаточно хорошо. Из-за того, что многие ГРБС возложили функцию ВФК на финансовую службу, оказалось невозможным увидеть реальное положение дел в органе власти. Осуществление же внутреннего финансового контроля предполагает вовлечение в этот процесс всех структурных подразделений ведомства — они так или иначе участвуют в хозяйственных операциях, а следовательно, и в расходовании денег. «Основываясь на данном опыте, мы пришли к выводу, что нужно переформулировать само понятие финансового контроля и пересмотреть те положения БК РФ, которые касаются внутреннего финансового аудита, в частности, исключить функцию государственного внутреннего финансового контроля по его анализу», — рассказал Жуков.
В результате Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга выработал следующие предложения по организации ВФК. У каждого главного распорядителя должен быть регламент ВФК, который определяет порядок составления, актуализации и утверждения правил его проведения, а также порядок взаимодействия должностных лиц при осуществлении контроля и ответственность всех лиц, которые участвуют в данном процессе. При этом в каждом ГРБС определяется функционально независимый администратор ВФК, в обязанности которого будет входить обеспечение проведения ВФК. К функциям администратора можно будет отнести распределение полномочий в рамках реализации регламента ВФК данного органа власти, подготовку предложений о его изменении либо актуализации и осуществление общего руководства по реализации внутреннего контроля. Администратор будет подчиняться непосредственно руководителю органа власти и осуществлять взаимодействие с органом финансового контроля субъекта в целях получения советов и рекомендаций по конкретным вопросам. Таким образом, Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга становится внешним аудитором и формирует достоверную и объективную картину того, как обстоят дела с внутренним контролем в том или ином органе власти.
Опыт Армении
В Республике Армения государственный финансовый контроль основан на анализе факторов риска. Как пояснил начальник отдела инспекции финансово-бюджетного надзора Министерства финансов Республики Армения А. А. Манукян, методологами, занимавшимися совершенствованием контрольной деятельности, риск был определен как вероятность возникновения нежелательной ситуации и наступления ее негативных последствий. При этом объекты контроля были разделены на две группы:
- объекты, обеспечивающие доходную часть бюджета;
- объекты, получающие средства из государственного бюджета.
Система определения рисков основана на анализе результатов отчетов объектов контроля и результатов ранее проведенных в отношении их инспекций. Кроме того, при определении рисков учитывается сфера деятельности объекта.
К критериям риска были отнесены такие показатели, как:
- величина суммы, которая финансируется за счет средств бюджета;
- количество бюджетных программ, исполняемых контролируемым объектом;
- количество обособленных структурных единиц;
- сумма выделенных средств на капитальные расходы.
Кроме того, были определены и дополнительные критерии, уточняющие оценку рисков. К ним относятся результаты осуществления предыдущих проверок и оценка работы службы внутреннего аудита.
Не дожидаться последствий
Одной из существенных проблем, возникающих при осуществлении контроля, начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков назвал размытость трактовок некоторых норм законодательства, в силу которой не всегда удается пресечь нарушение. «Люди, которые неразумно, неэффективно тратят деньги, имеют возможность ускользать от ответственности», — заявил он. Очевидно, что эффективность работы контролера зависит от ее организации, и организована она должна быть так, чтобы охватывать полный цикл бюджетирования: от момента задумки до получения результата. Анализ, сделанный Главным контрольным управлением города Москвы, показал, что 75% случаев обеспечения эффективности трат дает выявление недостатков на предварительном этапе контрольной деятельности, 19% — на этапе текущего контроля и только 6% — в ходе последующего контроля.
Для того чтобы была реализована максимальная отдача от контрольной работы, ревизор должен быть встроен в систему принятия решений о том, как будут расходоваться бюджетные средства. «Теперь в законодательстве будет норма о создании стандартов осуществления контрольной деятельности — это хорошо, но нам с вами нужно вместе выработать и общие принципы. И первый принцип — не дожидаться последствий, а устранять предпосылки. Кроме того, мы должны у себя создавать такие системы контроля, которые позволят осуществлять всю совокупность контрольной деятельности в едином общем стандарте, а также наладить четкую координацию действий с органами внешнего контроля, правоохранительными и надзорными органами», — обратился Данчиков к коллегам.
Данчиков обозначил несколько приоритетных направлений, которые целесообразно развивать для повышения эффективности контроля. Самый главный вопрос, который стоит на повестке дня, — необходимость разработки единого общероссийского классификатора нарушений. В настоящее время подходы, применяемые контрольными органами регионов, очень разнообразны, одни и те же нарушения классифицируются по-разному, что и приводит к неоднозначности судебной практики. По мнению Данчикова, настало время проанализировать лучшие практики регионов по применению риск-ориентированного подхода к планированию контрольной деятельности и на их основе создать единую систему.
Кроме того, необходимо проработать и вопрос типизации контрольной деятельности. У Москвы уже есть соответствующие наработки: подготовлена типовая программа проверок, разобраны и определены типовые объекты, предметы, темы, цели и задачи. Наличие таких шаблонов позволяет повысить результативность труда контролера, который имеет возможность не раздумывать каждый раз над формированием программы, а использовать уже отработанную схему. «Есть необходимость и в разработке кодекса этики контролера. Ведь ревизор должен не только обладать экономическими и юридическими знаниями, владеть опытом проведения проверок, но и иметь четкое понимание того, как он должен себя вести с представителями подконтрольной организации, следовать принципам непредвзятости и объективности. Одними стандартами осуществления контрольной деятельности определить все это невозможно», — подчеркнул главный контролер Москвы.
Об организации эффективной работы системы предварительного контроля рассказала заместитель председателя Правительства Самарской области — руководитель Службы государственного финансового контроля О. А. Михеева. Подробно об этом в интервью с Михеевой на с. 48.
С. В. МАРТЫНЕНКО
