По мнению Счетной палаты РФ, процесс становления внутреннего финансового контроля несколько затянулся, и пока он не во всем оправдывает возложенных на него надежд. Связано это в первую очередь с непониманием главными распорядителями бюджетных средств значимости и необходимости этого механизма, а также основ его построения. Предметом обсуждения для участников девятого заседания рабочей группы Минфина России по вопросам совершенствования внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которое состоялось в июне этого года в Санкт-Петербурге, стали проекты методических рекомендаций по проведению внутреннего финансового контроля и аудита и анализа их организации, а также новации законодательства в данной сфере.
Выявить предварительно
В настоящее время в организации государственного финансового контроля происходят существенные изменения. В первую очередь корректировки связаны с решением Президента РФ по упразднению Росфиннадзора и передаче функций и полномочий этого органа Федеральному казначейству. Не все эксперты оценивают положительно возможность дальнейшего развития финансового контроля именно в таком ключе. Сейчас казначейство является органом, который принимает решения о финансировании расходов бюджетополучателя — санкционирует либо останавливает операции по перечислению денежных средств. Следовательно, давая дальнейшую оценку эффективности их использования, он должен давать оценку самому себе.
С другой стороны, как отметил директор департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ С. В. Романов, рассматривать этот вопрос нужно более комплексно. Дело в том, что сложившаяся на момент принятия решения об упразднении Росфиннадзора система государственного финансового контроля предполагала по большей части осуществление мероприятий последующего характера. Они требовали огромных человеческих и временных ресурсов, однако незначительно влияли на повышение эффективности управления средствами бюджетов. Сейчас необходимо смещать акценты на проведение предварительного контроля.
Кроме того, сегодня создается все больше комплексных систем электронного управления бюджетным процессом, предоставляющих массу возможностей для предварительного контроля. В свою очередь, Федеральное казначейство обладает набором полномочий и, главное, инструментов, который позволит выстроить на федеральном уровне систему, заточенную под выявление и пресечение нарушений. По результатам такого предварительного контроля будет формироваться информация для планирования последующего, контрольные мероприятия по которому будут проводиться не веерно, а в отношении именно тех объектов, в деятельности которых зафиксирован большой объем пресеченных нарушений.
Должна работать, но не работает
Еще один важный вопрос текущего года — организация внутреннего финансового контроля и аудита. На сегодняшний день для осуществления этих процедур сформирована вся необходимая законодательная база. Но эффективному построению контроля внутри ведомств мешает негативное отношение к системе внутреннего финансового контроля и аудита со стороны самих главных распорядителей бюджетных средств, которые зачастую считают ее лишней процедурой. Поэтому система, которая вроде бы должна работать, на практике большой пользы не приносит. «Во многом это связано с тем, что те, кто должен заниматься развитием системы ВФК, по-прежнему не понимают, что это такое. Они воспринимают систему внутреннего контроля как некую модификацию системы ведомственного контроля, предполагающего наличие некоего подразделения, которое во многом дублирует функции органов государственного контроля», — объяснил Романов. Именно невозможность отойти от привычного понимания внутреннего контроля вызывает массу вопросов и формирует негатив.
По задумке методологов, ведомственного финансового контроля как такового остаться не должно. Его функции выполняют органы внешнего контроля и контрольные органы исполнительной власти. Самому же ведомству необходимо построить свою работу так, чтобы используемые бизнес-процедуры выполнения финансовых операций не позволяли допустить ошибок. «Поэтому сама по себе система внутреннего контроля — это не отдел, а перманентный процесс. А вот внутренний аудит — это как раз отдел, независимое подразделение, которое за этим процессом наблюдает, оценивает его надежность и дает рекомендации по повышению его эффективности», — подчеркнул директор департамента.
С. С. БычковОтветственность будет усилена
О новшествах федерального законодательства рассказал заместитель директора департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина С. С. Бычков. Федеральным законом от 29 декабря 2015 года № 406‑ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс, которые уточняют порядок применения бюджетных мер принуждения. Этим же документом решен вопрос о разграничении понятий «представление» и «предписание». Теперь представление трактуется как документ об обязательном рассмотрении информации о выявленных нарушениях и требований о принятии мер по их устранению и (или) устранению причин и условий их возникновения или требований о возврате. Предписание является более жестким документом, который делает обязательным исполнение требований о возмещении ущерба, причиненного публично-правовому образованию.
Принятый в декабре 2015 года Федеральный закон № 291‑ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ и Федеральный закон о Счетной палате РФ» дал больше прав муниципальным контролерам. Так, он позволяет им составлять протоколы по тем бюджетным правонарушениям, по которым ранее протоколы составляли контрольные органы только федерального и регионального уровня.
Что касается ближайшей перспективы, то своего часа уже ждет законопроект, регламентирующий полномочие Минфина России по методическому обеспечению внутреннего финансового контроля и аудита. В результате у Министерства финансов РФ появятся все инструменты для того, чтобы регулировать эту сферу не только путем разъяснений, но и через издание приказов. Кроме того, этот же законопроект вводит в Бюджетный кодекс понятие стандартов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. В стандартах будет определено, как планировать контроль, как внедрять риск-ориентированный подход в зависимости от специфики деятельности и правового статуса объектов контроля. Там же более подробно расписано, как квалифицировать нарушения и реализовывать результаты проверок.
Кроме того, разработано два законопроекта об установлении ответственности за финансовые нарушения в сфере закупок и усилении ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Что касается второго проекта, то он призван отразить некоторые нормы Бюджетного кодекса в КоАП РФ и ввести за них административную ответственность. В настоящее время за неисполнение некоторых норм БК РФ административная ответственность не предусмотрена. В частности, это касается нарушений правил и порядков предоставления средств из бюджета, допускаемых ГРБС.
Заседание малой рабочей группыПризнание исключит дублирование?
На заседаниях малых рабочих групп обсуждался проект новой редакции Бюджетного кодекса в части вопросов, связанных с организацией и деятельностью внутреннего государственного (муниципального) контроля. Кроме того, эксперты проанализировали разработанные Минфином России проекты методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля, по осуществлению внутреннего финансового аудита и по проведению органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
В частности, участники рабочей группы предложили отказаться от организации внутреннего финансового аудита, аргументируя это тем, что обеспечить независимость такой службы будет очень сложно, а в некоторых случаях невозможно. По мнению некоторых участников, оценку надежности внутреннего контроля могли бы проводить органы государственного контроля в рамках анализа осуществления ГРБС внутреннего финансового контроля. Были внесены и предложения по изменению критериев оценки осуществления ВФА, так как предложенные Минфином России в большей степени отражают процедурные моменты, а не результат работы ВФК.
Возникли вопросы у участников рабочей группы и к мониторингу — методу контроля, предложенному новой редакцией Бюджетного кодекса. В частности, в ходе мониторинга будут выявляться нарушения и отклонения от установленных требований, при этом различия этих понятий в кодексе не определены.
Большой диссонанс вызвала и норма новой редакции о признании результатов государственного (муниципального) бюджетного контроля. Она вводится в Бюджетный кодекс в целях исключения дублирования функций различными контрольными органами и предполагает возможность признания результатов проверок одного контрольного органа другим. Несогласие вызвала оговорка о том, что контрольные органы исполнительной власти должны признавать проверки контрольно-счетных органов безусловно, а сами контрольно-счетные органы имеют право перепроверить работу своих коллег. Такая расстановка сил, по мнению участников заседания, не будет способствовать снижению нагрузки на объект контроля и может вызвать некую конфронтацию исполнительной и законодательной власти.
На заседаниях малых рабочих групп были рассмотрены и вопросы осуществления контроля за обоснованием Н(М)ЦК. В результате представители контрольных органов предложили установить обязательный для использования порядок по определению Н(М)ЦК и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также установить обязанность государственного заказчика прилагать к государственному контракту не только сводные расчеты, а полный комплект проектно-сметной документации.
По результатам проведения девятого заседания рабочей группы по совершенствованию государственного (муниципального) финансового контроля было решено доработать методики осуществления ВФК и ВФА и анализа осуществления ВФК и ВФА. В частности, в перечень критериев качества осуществления ВФК необходимо включить показатели результативности деятельности внутреннего финансового контроля. Кроме того, нужно обозначить цели представления сводных докладов о результатах анализа ВФК в финансовый орган, уточнить полномочия ВФА по оценке коррупционных рисков.
Необходимо доработать положения новой редакции Бюджетного кодекса и рассмотреть возможность передачи полномочий по внутреннему аудиту органам государственного контроля, а также уточнить, кто является регулятором ВФК. Кроме того, разработчик предложений в новую редакцию должен проанализировать норму о признании результатов деятельности и скорректировать ее с учетом высказанных на заседании замечаний. Потребуется уточнить понятие мониторинга и данной в новой редакции Бюджетного кодекса дефиниции ущерба.
Также было принято решение сформировать предложения по изменению методики определения Н(М)КЦ и утвердить ее в качестве порядка.
Т. А. Cмирнова
