Как в регионе организован предварительный контроль, насколько эффективна система ВФК и ВФА, какую помощь в работе оказывает контролерам неформальный подход к организации взаимодействия с общественностью, журналу «Бюджет» рассказала заместитель председателя Правительства Самарской области — руководитель Службы государственного финансового контроля Ольга Александровна МИХЕЕВА.
— Ольга Александровна, сегодня в развитии системы государственного (муниципального) финансового контроля происходит некоторое смещение акцентов. Реалии таковы, что государство испытывает бóльшую нужду в предварительном контроле, который позволяет пресечь нарушения в зачатке, чем в последующем. Каким образом работа по предупреждению неэффективных, нецелевых, неправомерных трат организована в Самарской области?
— Предварительный контроль — это, по сути, антикризисная мера, крайне необходимая сегодня. Понимая, что эффективности бюджетных расходов можно добиться, только не допуская нарушений при использовании государственных денег, мы начинаем предварительный контроль еще на стадии планирования расходной части областного бюджета. Мы анализируем представляемые нам главными распорядителями бюджетных средств финансово-экономические обоснования планируемых расходов — расчеты, методы и подходы, которые при этих расчетах применяются, даже изучаем конкретные сметы. У нас есть инструкция, которая по различным направлениям расходов определяет, какие должны быть представлены документы, чтобы обосновать каждый рубль бюджетных трат. Если мы видим, что финансово-экономическое обоснование соответствует всем требованиям, то даем планируемым расходам зеленый свет, то есть пропускаем их. В случае неполного соответствия мы даем рекомендации ГРБС еще раз проанализировать определенные вопросы, представить недостающие документы, перепроверить расчеты. При этом устанавливаем конкретный срок, в который наши требования должны быть исполнены, — включаем желтый свет. Красный же свет загорается, когда мы видим некачественное финансово-экономические обоснование или полное его отсутствие.
Приведу пример. ГРБС на стадии планирования расходов приносит нам обосновывающие документы для проведения мероприятий по берегоукреплению стоимостью 632 миллиона рублей. По результатам рассмотрения мы выявляем арифметическую ошибку, кроме того, устанавливаем, что из планируемой суммы расходов не вычтена стоимость ранее произведенных работ, и выставляем требования снизить общую сумму расходов на 23,8 миллиона рублей. Мы выстроили свою работу таким образом, что ГРБС нас слышит, и в результате объем планируемых расходов снижается на 25 миллионов рублей.
Кроме того, нами внедряется практика формирования рейтинга ГРБС по матрице показателей, рассчитываемой с использованием метода Гаусса. Данный рейтинг основан на оценке финансово-правовой дисциплины ГРБС, исполнения наших требований в установленные сроки, а также на анализе поступающих в службу отчетов относительно отработки ГРБС наших рекомендаций, предложений и устранения выявленных бюджетных рисков. Введение рейтинговой системы позволяет, во-первых, реализовать своего рода воспитательную функцию, ориентируя ГРБС на определенных лидеров, а во-вторых, выявлять наиболее рисковые сферы в структуре бюджетных расходов, сосредоточив на них усилия контролеров.
— Каковы методы и способы предварительного контроля закупок?
— Понятно, что часть расходов ГРБС, прошедших через предварительный анализ, будет реализована в форме закупок, поэтому мы контролируем устранение тех рисков, которые выявлены предварительным контролем на стадии планируемых расходов. То есть те расходы, которым мы включили желтый и красный свет, постоянно находятся в зоне внимания. На этапе контроля за закупкой специалисты службы проверяют обоснованность формирования цены контракта, соответствие самой процедуры закупки требованиям законодательства, финансовое обеспечение закупки и т. д.
В случае если будет установлено, что риски не отработаны или отработаны не в полном объеме, служба выдает обязательное требование об устранении данных нарушений, в том числе об уменьшении цены контракта. Также, если действия заказчика содержат нарушения законодательства о контрактной системе, образующие составы административных правонарушений согласно КоАП РФ, мы незамедлительно возбуждаем административные дела в отношении виновных должностных лиц.
Мы проводим ежеквартальный мониторинг размещаемых закупок. Каким образом? Смотрим цены, наличие избыточных свойств у планируемых к закупке товаров, работ, услуг, наличие оригинальных ограничительных требований. В результате снижаем Н(М)ЦК, принимаем меры по недопущению нарушений при осуществлении будущих закупок, соответственно, исключаем риски неэффективных расходов. Если контракт все-таки исполнен в нарушение наших требований, привлекаем заказчика к административной ответственности.
Кроме того, мы анализируем планы-графики закупок на предмет процедурных нарушений. При анализе порядка планирования мы выявляем необоснованно большое количество внесенных изменений или факты, когда годовой план-график содержит закупки только на первый квартал, что делается во избежание тотального предварительного контроля. Указывая заказчику на нарушения, мы достигаем повышения качества планирования.
При анализе соблюдения формы и своевременности размещения планов-графиков мы выявляем несвоевременное их размещение в сети, внесение изменений с нарушением срока, что влечет за собой выдачу предписания и наложение штрафа. При рассмотрении информации внутри закупочной процедуры мы фиксируем не только завышенные закупочные цены, избыточные свойства закупаемых товаров, но иногда и отсутствие потребности в закупке. В результате готовим предписание или выставляем требование о снижении стоимости, отмене закупки того или иного товара.
К примеру, мы проводили анализ планов-графиков медицинских учреждений. Изучили сметную документацию на капитальный ремонт помещения одного из учреждений и установили нарушения в применении расценок и норм ценообразования в строительстве. В результате смета была изменена и нарушение было устранено до размещения объявления о закупке.
В 2015 году на этапе планирования бюджетных расходов было проверено 40,2 миллиарда рублей и 23,3 миллиарда рублей — в процессе предварительного контроля закупок. По результатам проведения контрольных мероприятий объем установленных на этапе предварительного контроля завышений и бюджетных рисков составил 4,9 миллиарда рублей, из которых 3 миллиарда были возвращены в областной бюджет.
Всего за четыре года деятельности службы в рамках предварительного контроля было выявлено рисков и финансовых нарушений на 13,9 миллиарда рублей, а 10 миллиардов рублей были возвращены в бюджет.
— Такая превентивная работа дает почву для формирования определенных выводов, а значит, служит основой методических разработок и предложений по изменению законодательства?
— Безусловно. Используя свои наработки, мы подготовили изменения в региональную нормативную правовую базу. Ранее у нас была проблема, выражающаяся в отсутствии единообразных подходов к подготовке финансово-экономического обоснования расчетов. В настоящее время губернатором Самарской области подготовлена и утверждена жесткая, четкая инструкция в разрезе всех направлений расходов. До недавнего времени у нас отсутствовали единые нормативно-методологические подходы к формированию расчетов остатков стоимости строительства и определению предельной стоимости строительства объектов. Сейчас по нашим предложениям издан приказ Министерства строительства Самарской области, который утверждает порядок пересчета остатков по сметной стоимости строительства по переходящим объектам и порядок определения предельной стоимости объектов строительства.
— Многие проблемы возникают из-за того, что определенные вопросы не решены на федеральным уровне...
— Это правда. И мы готовим свои предложения по внесению изменений в том числе в федеральное законодательство. Но понимая, что путь от предложений до их правового закрепления очень долог, мы активно используем возможность временного введения на уровне региона необходимого правового регулирования, так называемых заградительных мер, которые будут действовать до тех пор, пока аналогичные требования не реализуются на федеральном уровне. В частности, распоряжением правительства области определена обязанность заказчика заключать контракт по цене минимального коммерческого предложения, снижать цены внутри спецификации товаров пропорционально общему падению цен на торгах, формировать Н(М)ЦК с учетом объективного исследования рынка, данных статистики, стоимости аналогичных закупок и мониторинга сайтов. Мы также отслеживаем заключение дополнительных соглашений к контрактам, вводящих аванс; оплату фактически невыполненных по контракту работ; перечисление аванса без достаточных к тому оснований. В таких ситуациях подрядчики, пользующиеся бюджетными средствами, имеют возможность не просто не привлекать собственные или заемные средства, но и получать за счет этого прибыль. Кроме того, данные действия существенно ограничивают конкурентную среду в сфере закупок, влекут неправомерное использование бюджетных средств.
Например, в 2015 году одним из государственных заказчиков Самарской области был заключен государственный контракт на 448 миллионов рублей. В рамках дополнительного соглашения к контракту был установлен аванс в размере 30 процентов, что позволило подрядчику не отвлекать собственные средства, а расчетный размер его выгоды составил порядка 10 миллионов рублей. Часто выявляемой проблемой является и подписание заказчиком «минусовых» актов, что формально закрывает ситуацию принятия и оплаты заказчиком фактически невыполненных работ, однако в результате этих действий подрядчик на протяжении неопределенного времени получает необоснованную выгоду от пользования бюджетными средствами.
В случае заключения заказчиками таких дополнительных соглашений служба привлекает виновных лиц к административной ответственности. Ситуации же, касающиеся перечисления без достаточных оснований аванса, оплаты фактически невыполненных работ, расцениваются нами как причинение ущерба областному бюджету. В этой связи все материалы передаются в правоохранительные органы для рассмотрения возможности квалификации указанных действий как преступлений.
Мы также подготовили ряд предложений, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств в сфере строительства и реконструкции. В частности, мы предлагаем не допускать временнóго разрыва между проектированием и началом строительства объекта, потому что это влечет резкое увеличение стоимости за счет применения дефляторов. Необходимо, по нашему мнению, сделать обязательным заблаговременное — то есть еще на стадии проектирования — согласование всех требований к объекту капитального строительства с профильными органами власти. Мы считаем, что финансирование проектных и строительно-монтажных работ по объектам капстроительства должно осуществляться только при наличии потенциального балансодержателя и расчетов на содержание данного объекта капитального строительства, согласованных с финансовым органом.
В рамках капитального ремонта мы предлагаем (и в Самарской области обязательно будем это делать) установить предельные отраслевые нормативы стоимости капитального ремонта квадратного метра с определением перечня работ, которые будут финансироваться из бюджета, и их нормативных значений. При этом данные нормативы будут применяться и к работам, относящимся к благоустройству и оснащению. Данная мера обеспечит более грамотное планирование со стороны ГРБС, а также позволит уйти от закупок излишних товаров и работ, непосредственно не связанных с назначением и особенностями эксплуатации того или иного объекта. Например, это исключает покупку уникального оборудования, потребность в котором фактически отсутствует и которое функционально не связано с объектом, а также неоправданно используемых дорогостоящих материалов, таких как, например, гранит, паркет из дорогостоящих пород дерева.
В Самарской области широко распространена практика осуществления бюджетных инвестиций. Сегодня мы видим проблему эффективности управления этими инвестициями, и она заслуживает пристального внимания. На наш взгляд, стоит сделать обязательным условием получения бюджетных инвестиций ведение их получателем раздельного бухгалтерского и налогового учета инвестиционных проектов. В противном случае мы не можем найти концов, подтвердить или подвергнуть сомнению целевое использование бюджетных вложений. Должна стать обязательной ежегодная аудиторская проверка получателя инвестиций с составлением аудиторского отчета по всем требованиям международной отчетности.
Целесообразно будет обязать получателя инвестиций предоставлять в соответствующий высший орган исполнительной власти ежеквартальный отчет, в том числе финансовый, о ходе реализации инвестпроекта, фиксирующий наличие либо отсутствие отклонений от того бизнес-плана, на который были предоставлены средства. При наличии отклонений в отчете должны быть указаны причины их возникновения и описаны дальнейшие действия по их устранению. В случае отклонений в реализации инвестпроекта от бизнес-плана на десять и более процентов считаем необходимым осуществлять его актуализацию — мы должны понимать, насколько показатели расчетов окупаемости инвестпроекта подтверждаются в реальности.
Кроме того, должны формироваться ежеквартальные отчеты об остатках на расчетных счетах юридического лица — получателя бюджетных инвестиций. В случае неиспользования средств в течение более шести месяцев деньги подлежат возврату в бюджет.
— В стране идет активная организация системы внутреннего финансового контроля и аудита. Пока многие эксперты и представители государственного контроля высказывают сомнения в ее эффективности. Как вы считаете, способны ли ВФК и ВФА оказывать значимую помощь госфинконтролю?
— Безусловно, ВФК и ВФА могут и должны быть нашими помощниками, потому что на них накладывается обязанность первичного наведения порядка. Анализ того, что происходит в процессе осуществления платежей, доведения государственного задания до подведомственных учреждений, того, как учреждения расходуют бюджетные деньги, может осуществляться внутри ведомства. Кроме того, как я уже говорила, мы активно проводим предварительный контроль, и порой он касается не только самих ГРБС, но и сети подведомственных им учреждений. Для того чтобы качественно шла отработка рисков, чтобы мы могли констатировать максимально возможный учет всех наших замечаний, нам нужна помощь со стороны ведомственного контроля. То есть мы выявляем риски в деятельности подведомственных учреждений, информируем об их наличии ГРБС, а внутренний контроль и аудит отслеживают, какие меры принимают подведомственные учреждения для их нивелирования. При этом мы не снимаем риски и со своего контроля.
Кроме того, мы привлекаем отраслевых специалистов к своим проверкам. Их помощь нам необходима, потому что у каждой отрасли есть своя специфика, и внутренний специалист знает о ней больше, чем контролер извне. Что касается повышения действенности и эффективности внутреннего контроля, то при Правительстве Самарской области работает межведомственная комиссия по организации ВФА и ВФК, председателем которой я являюсь. Комиссия рассматривает типичные ошибки осуществления внутреннего контроля и аудита. Наша задача — не наказать, а научить, оказать методологическую поддержку. Мы стремимся к выстраиванию конструктивных отношений с внутренним контролем ГРБС.
— В Самарской области на высокий уровень поставлено взаимодействие с общественными организациями и гражданами, проводятся проверки по обращениям населения. Сейчас для многих контрольных органов актуален вопрос о допустимой мере открытости результатов контрольных мероприятий. Как он решается у вас?
О. А. Михеева выступает перед студентами Самарской государственной областной академии (Наяновой). 1 сентября 2015 г.— Я считаю, что мы максимально открыты, потому что нам очень важна оценка, которую нам дает общественность. Может получиться, что на наш взгляд мы молодцы, вовремя отчитались о своей работе, а при этом не заметили соринку в собственном глазу. И для нас же будет гораздо лучше найти ее, пусть и с подачи общественности, провести корректировки, а не ждать, пока недостатки нашей работы выявит, например, прокуратура. Жители нашего региона должны видеть, что исполнительная власть в состоянии самостоятельно навести у себя порядок, обеспечив в том числе и привлечение к ответственности виновных лиц. В этом плане мы полностью придерживаемся заданного губернатором Самарской области курса на обеспечение максимальной открытости деятельности власти в нашем регионе. Сам губернатор постоянно проводит встречи с населением, открыто говорит о существующих проблемах и изобличает тех, кто своим не соответствующим статусу государственного служащего, а порой и коррупционным поведением подрывает доверие граждан к системе государственного управления.
Мы стремимся показать людям, что Служба государственного финансового контроля Самарской области стоит на защите их интересов. У нас организована работа сайта «Надо проверить», на котором каждый житель региона может оставить свое обращение. На сегодняшний день мы получили более 80 таких обращений, и ни одно не осталось без внимания. Мы рассматриваем жалобы, даже если они не в формате работы службы. Когда человек слышит, что мы вернули миллиарды в бюджет, он не всегда соотносит это со своей жизнью: для него это довольно абстрактно. А вот когда житель региона жалуется на то, что с него взяли большую сумму за дополнительные медицинские услуги, служба устанавливает, что такие услуги должны быть оказаны бесплатно в рамках ОМС, после чего человеку возвращаются деньги, — это работает на повышение доверия к региональной власти в целом. Поэтому мы считаем, что для нас нет слишком мелких дел. Даже если к нам пришли не совсем по адресу, мы работаем по обозначенному вопросу сами, подключаем коллег из других контрольных органов и отслеживаем результат.
Сегодня мы уже получили несколько отзывов о своей работе. И порой до слез пробирает, когда люди искренне говорят тебе спасибо. После этого понимаешь, что ты делаешь правильную, нужную работу, необходимо идти дальше и совершенствоваться.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
