В период развития программно-целевых методов управления вопросы осуществления контроля за полнотой и достоверностью отчетности о реализации госпрограмм приобретают особую актуальность. Укреплению финансовой дисциплины способствует и внедрение процедур внутреннего финансового контроля и аудита.
Людмила Владимировна СЕДОВА, начальник отдела камеральных проверок контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Республики Башкортостан
Финансовый контроль госпрограмм
Контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации госпрограмм необходим для того, чтобы в дальнейшем можно было всецело опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, в том числе о корректировке госпрограмм, а также получить объективную оценку их эффективности и результатов реализации.
В Республике Башкортостан контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации госпрограмм проводится с использованием метода камеральных проверок. Начиная с 2015 года такими проверками охвачено десять отчетов о реализации восьми госпрограмм (27% от действующих в республике госпрограмм). Результаты камеральных проверок учитываются при осуществлении выездных проверок, в ходе которых в рамках полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства определяется уже фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности.
Такой подход позволил нам более эффективно планировать и проводить проверки. Приступая к проверке, мы в первую очередь изучаем отчеты о реализации госпрограммы за проверяемый период, основные ее параметры и правовое регулирование (в среднем около 25 нормативных актов), отраслевые особенности и проблемы. В ходе подготовки к контрольным мероприятиям определяются возможные недостатки и нарушения, принимается решение о приоритетности изучения тех или иных вопросов. Формируется программа проверки и запрос необходимых документов на проверку.
При проверке полноты и достоверности отчетности по госпрограммам контроль в основном направлен на изучение качества работы ответственного исполнителя и соисполнителей госпрограммы. На достоверность проверяются не только финансовые, но и натуральные показатели. Они сопоставляются как с показателями самой госпрограммы, так и с данными внешних источников (статистические данные, доклады и информация руководителей министерств и ведомств, журналы учета и отчеты исполнителей госпрограммы). Финансовые показатели сопоставляются с показателями сводной бюджетной росписи и бюджетной отчетности. Осуществляется проверка логической связи между разными отчетными показателями отчетности по госпрограмме.
Тем самым проверка полноты и достоверности отчетности по госпрограммам дисциплинирует ответственных исполнителей, стимулирует их в дальнейшем подходить к формированию отчетности по госпрограммам не формально, а с учетом требований правовых актов. Контроль за достоверностью натуральных показателей требует от исполнителей госпрограммы отражения одного и того же натурального показателя в разных информационных документах в одинаковых объемах.
Кроме этого, в ходе контроля отчетных показателей госпрограмм осуществляется:
- проверка формирования и утверждения государственных заданий, полноты и достоверности отчетности о выполнении государственных заданий подведомственных учреждений;
- проверка планов финансово-хозяйственной деятельности и бухгалтерской отчетности подведомственных учреждений;
- контроль за соблюдением ответственным исполнителем и соисполнителями госпрограммы порядков предоставления межбюджетных субсидий и субсидий юридическим и физическим лицам, индивидуальным предпринимателям;
- контроль за полнотой бюджетной отчетности и соответствием порядку ведения бюджетного учета и представления бюджетной отчетности;
- контроль за выполнением отдельных бюджетных полномочий главных администраторов и получателей бюджетных средств (составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, бюджетных смет, реестра расходных обязательств и другие), за надлежащим формированием названных документов.
Такой подход исключает дублирование этих вопросов в программе выездной проверки соответствующих объектов контроля и тем самым высвобождает время выездных контролеров для проведения более результативных контрольных мероприятий по вопросам фактического соответствия совершенных операций данным отчетности.
Результаты проверки на практике невозможно применить для корректировки проверенных отчетов, поскольку на момент проверки отчеты уже приняты и проведена оценка их эффективности. Поэтому результаты камеральной проверки выносятся на обсуждение на заседаниях Правительственной комиссии Республики Башкортостан по вопросам эффективного и целевого использования средств бюджета республики. Цель — недопущение отражения в отчетности по госпрограмме недостоверной информации, а также профилактика нарушений бюджетного законодательства.
Опыт показал, что такой разносторонний подход стимулирует ответственных исполнителей и соисполнителей к более полноценному изучению нормативных документов при формировании показателей госпрограммы и отчетности о ее реализации, к проведению внутреннего контроля за соответствием бюджетной документации, республиканских и ведомственных нормативных правовых актов бюджетному законодательству.
По результатам наших проверок внесены изменения в четыре нормативных правовых акта правительства республики и один ведомственный акт, представлены предложения на включение двух министерств в план выездных проверок. После обсуждения результатов камеральных проверок на заседаниях правительственной комиссии были утверждены методические рекомендации по разработке и корректировке госпрограмм Республики Башкортостан. По итогам контроля отчетности о реализации госпрограмм применены меры административного воздействия в отношении должностных лиц.
Внедрение внутреннего финконтроля и аудита
Начиная с 2014 года в Республике Башкортостан выполнялась стратегическая задача по внедрению процедур внутреннего финансового контроля и аудита, которая правительством республики была определена как приоритетная. Функции по координации работы по внедрению контроля и аудита были возложены на контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Республики Башкортостан. Нами проведено три семинара-совещания и два круглых стола с участием министерств и ведомств по вопросам организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Проблемные вопросы обсуждались на заседаниях Правительственной комиссии по вопросам эффективного и целевого использования средств бюджета республики.
К 1 июля 2015 года процедура внедрения системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в республике была завершена. Основной проблемой при осуществлении данной задачи оказалось внедрение внутреннего финансового аудита в малочисленных ведомствах (у нас их пять). Выходом из ситуации стало принятие указанными ведомствами межведомственного приказа и заключение пятистороннего соглашения о создании межведомственной аудиторской комиссии по осуществлению внутреннего финансового аудита.
Анализ осуществления контроля
Дальнейшим шагом было проведение анализа осуществления внутреннего финансового контроля и аудита главными администраторами средств бюджета республики. Напомним, что данная задача с 2014 года закреплена Бюджетным кодексом за органами внутреннего государственного финансового контроля.
По итогам 9 месяцев 2015 года в соответствии с утвержденным приказом о проведении анализа от каждого министерства и ведомства были получены необходимые документы и материалы. В ходе анализа проведено обследование ведомственных нормативных правовых актов по организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и документов, составляемых в ходе его осуществления, на предмет их соответствия требованиям Порядка осуществления контроля и аудита главными администраторами, утвержденного правительством республики. По итогам анализа в адрес руководителей главных администраторов (у нас их 37) направлено письмо с замечаниями и рекомендациями по оформлению документов.
В начале 2016 года, руководствуясь Методикой внешней оценки качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита Минфина России, мы провели более детальный анализ осуществления внутреннего финансового контроля и аудита за 2015 год. Проделана огромная работа по обследованию карт (планов) и журналов внутреннего финансового контроля, планов и отчетов аудиторских проверок. С каждым главным администратором в рабочем порядке обсуждались вопросы формирования документов, необходимых для осуществления контроля и аудита.
Оценка системы контроля и аудита проведена на основе индикаторов. При этом качество работы оценивалось по балльной системе. По итогам проведенного анализа контрольно-ревизионным управлением подготовлены и направлены в адрес руководителей 35 главных администраторов заключения по результатам анализа с приложением отчета о результатах оценки системы контроля и аудита, а также рекомендаций по улучшению качества организации и осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
На основании заключений составлен и направлен в правительство республики доклад о результатах анализа с приложением сводного отчета о результатах оценки системы контроля и аудита в разрезе главных администраторов средств бюджета. Итоги проведенного анализа обсуждались на заседании правительственной комиссии.
Заседание Правительственной комиссии по вопросам эффективного и целевого использования средств бюджета Республики БашкортостанРезультаты анализа выявили проблемные места в организации осуществления республиканскими министерствами и ведомствами внутреннего финансового контроля и аудита. Несомненно, такой контроль для них необходим и обязательно приведет к укреплению финансовой дисциплины и улучшению качества финансового менеджмента. Однако необходимость заполнения большого объема документации увеличивает нагрузку на администратора и приводит к росту штатной численности либо оплаты труда, что в рамках проводимых мероприятий по оптимизации бюджетных расходов невозможно. Поэтому остается открытым вопрос: как организовать внутренний контроль и аудит с наименьшими затратами?
В настоящее время контрольно-ревизионное управление изучает опыт Федерации, субъектов РФ и главных администраторов республики по организации внутреннего финансового контроля и аудита. По итогам этой работы в третьем квартале текущего года планируется провести совещание с республиканскими администраторами средств бюджета с целью выявления проблемных мест и определения лучших подходов к осуществлению контрольных мероприятий.
Следующей задачей является оценка эффективности внутреннего финансового контроля и аудита. Ежегодные проверки осуществления ведомственного финансового контроля главными администраторами бюджетных средств проводились нами задолго до того, как бюджетное законодательство закрепило соответствующие обязанности за органами внутреннего госфинконтроля. Поэтому к моменту появления данного полномочия контрольно-ревизионным управлением наработан немалый опыт. В дальнейшем планируется проводить такую оценку ежегодно с выходом на объект контроля и составлением по итогам года рейтинга главных администраторов, показавших высокий уровень организации работы, а также с анализом информации о результатах уже проведенного ими контроля.
Качественное осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, по нашему мнению, станет основой улучшения финансовой дисциплины в республике в целом.
