Улучшить финансовую дисциплину

Замедление темпов роста экономики все чаще заставляет субъекты РФ и муниципалитеты принимать бюджеты с максимальной величиной дефицита, что неминуемо ведет к наращиванию государственного и муниципального долга.

Ирина Юрьевна ЯРЦЕВА, кандидат экономических наук, начальник департамента финансов администрации города Томска

Основные тенденции

С 2008 года общий объем государственного долга субъектов РФ увеличился почти в четыре раза — с 600 миллиардов рублей до 2,32 триллиона рублей: за два года после принятия майских указов президента в 2012 году — практически в 1,5 раза, а за 2015 год — более чем на 11%. Минфин России сообщал, что на реализацию президентских инициатив по зарплате регионы дополнительно потратят 228 миллиардов рублей в 2013 году, 479 миллиардов рублей — в 2014 году и 673 миллиарда рублей — в 2015 году. Вместе с тем собственные доходы регионов ограничены возможностями экономики, рост которой постепенно замедляется. Так, по данным Минфина РФ, доходы регионов в 2015 году снизились на 1%, а расходы увеличились на 6%, объем долга вырос на 11%.

В 2015 году основную долю в структуре госдолга субъектов РФ занимают банковские кредиты — 42%, лишь 4% составляют государственные гарантии. Около 19% долга приходится на долговые ценные бумаги. При этом нельзя не отметить, что эта доля на протяжении последних трех лет неуклонно снижается, на 1 января 2010 года она достигала своего максимального значения в 44%. Доля бюджетных кредитов в общем объеме госдолга в 2015 году составила 35% (более 809 миллиардов рублей).

В 2014 году Минфин России преду­смотрел бюджетную помощь регионам в сумме 120 миллиардов рублей с процентной ставкой 0,1% годовых сроком на три года (то есть на комфортных нерыночных условиях), чего, очевидно, недостаточно. Кроме того, на основании постановления Правительства РФ от 21 августа 2014 года № 836 «О внесении изменений в Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов на 2014 год» для субъектов РФ ужесточились условия предоставления бюджетных кредитов. У них появились новые обязательства. В первую очередь это сохранение дефицита бюджета субъекта РФ на уровне, утвержденном на 2014 год, по состоянию на 1 июля 2014 года и его поэтапное снижение к 1 января 2017 года до 10% суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета объема безвозмездных поступлений за 2016 год. Далее, это поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта РФ по кредитам от кредитных организаций и ценным бумагам субъекта РФ к 1 января 2017 года до уровня 50% суммы доходов бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений за 2016 год.

Кроме того, предоставление бюджетных кредитов Минфином России субъектам РФ осуществляется с процентной ставкой 0,1% годовых, тогда как субъекты кредитуют муниципальные образования по процентной ставке, равной ставке рефинансирования. Учитывая это обстоятельство, целесообразно рассмотреть на федеральном уровне предложение города Томска и Нижегородской области по внесению в Бюджетный кодекс РФ изменений в части предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета не только субъектам РФ, но и муниципальным образованиям.

При этом в 2014–2016 годах Минфин России объявил об уменьшении объема бюджетного кредитования, что рано или поздно заставит субъекты РФ выйти на рынок облигаций или кредитный рынок. Вместе с тем вопрос, чему отдать предпочтение — росту банковского кредитования или объема облигационных займов, остается открытым, так как нельзя не учитывать наличие сложностей с доступом регионов и муниципалитетов к публичному долговому рынку.

Рейтинги

Положительной стороной сложившейся ситуации можно считать присвоение рейтингов субъектам РФ и муниципальным образованиям — несмотря на то что агентства понижают рейтинги субъектов и изменяют прогнозы на «негативные». Рейтинг имеет около 53% субъектов РФ, из них рейтинг уровня «ВВ», обозначающий платежеспособность заемщика, при которой финансовая гибкость позволяет обслуживать свои обязательства, имеют только 20%.

Долг муниципальных образований по состоянию на 1 января 2016 года составляет 341 миллиард рублей, из которых на муниципальные облигации приходится всего 3%. Основная задолженность (порядка 60%) связана с банковскими кредитами. Около 30% общего долга составляли бюджетные кредиты и 7% — муниципальные гарантии. В указанных 3% всего у пяти муниципалитетов облигации находятся в обращении. Одним из них является Томск, в структуре которого на 1 января 2016 года основную долю в 81,7% занимают банковские кредиты, ценные бумаги составляют 18,3%, а муниципальные гарантии и бюджетные кредиты отсутствуют.

Международное рейтинговое агентство Fitch Ratings 4 марта 2016 года четвертый раз подряд сохранило на неизменном уровне долгосрочные рейтинги дефолта эмитента города Томска в иностранной и национальной валюте на уровне «BB» с прогнозом «Стабильный» и краткосрочный рейтинг в иностранной валюте «B». Также агентство подтвердило национальный долгосрочный рейтинг города на уровне «AA-(rus)» с прогнозом «Стабильный». Одновременно Fitch подтвердило рейтинги находящихся в обращении на внутреннем рынке облигаций Томска на уровнях "BB"/"AA-(rus)«. Отметим, что первый раз рейтинги были присвоены агентством городу в марте 2014 года.

Из 12 муниципальных образований, которым в настоящее время присвоены кредитные рейтинги, рейтинги «ВВ» прогноз «Стабильный» присвоены Томску и Новосибирску. Кроме того, ими располагают такие субъекты РФ, как Белгородская, Липецкая, Оренбургская, Пензенская, Калужская, Тульская области, Краснодарский и Ставропольский края, Республика Марий Эл.

Долговая политика

Предоставление бюджетных кредитов муниципальным образованиям на более жестких условиях, чем субъектам Федерации, стало одной из причин проведения эффективной долговой политики в Томске. Так, например, в 2012 году городу был предоставлен бюджетный кредит из бюджета Томской области в сумме 270 миллиардов рублей сроком на три года под 8,25% годовых. В то же время администрацией города были заключены двух- и трехлетние контракты с коммерческими банками о предоставлении кредитов по ставкам 7,7–7,75%.

Кроме того, вследствие утверждения бюджета с дефицитом на протяжении ряда лет соотношение муниципального долга к собственным доходам города выросло с 39,8% в 2010 году до 58,4% в 2015 году, что также потребовало проведения эффективной политики обслуживания муниципального долга.

В Томске были разработаны основные принципы эффективного управления муниципальным долгом:

1) стремление к увеличению срочности долга;

2) обеспечение равномерных погашений по графику выплат долга;

3) диверсификация долгового портфеля по кредиторам путем организации выпуска ценных бумаг.

Администрация города всегда искала новые инструменты привлечения средств для финансирования дефицита бюджета. Так, Томск одним из первых муниципальных образований вышел на рынок публичных заимствований, разместив в 2004 году на фондовой бирже муниципальные ценные бумаги. В настоящее время на ЗАО «Фондовая биржа ММВБ» обращаются два выпуска биржевых облигаций Томских городских займов. Средства, привлекаемые в результате размещения облигационных займов, в основном направляются на замещение действующих кредитов, что позволяет диверсифицировать структуру муниципального долга, сократить риски рефинансирования, улучшить график погашения, увеличить средневзвешенную дюрацию долга и сократить расходы на его обслуживание.

В декабре 2015 года администрация города осуществила частичное доразмещение среднесрочных облигаций Томского городского займа 2014 года с фиксированным купонным доходом и амортизацией долга в размере 305 миллионов рублей с эффективной доходностью 13,05%. Средства, поступившие от доразмешения ценных бумаг, в целях экономии бюджетных средств были направлены на досрочное погашение бюджетного кредита, привлеченного из бюджета Томской области, на погашение действующих долговых обязательств и на финансирование дефицита бюджета. Средства, поступившие в виде суммы, превышающей номинальную стоимость, и накопленного купонного дохода, в объеме 9,7 миллиона рублей в соответствии с Бюджетным кодексом РФ были отнесены на уменьшение расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году.

В апреле 2016 года очередное доразмещение биржевых облигаций с доходностью 12,1% позволило привлечь в бюджет города дополнительные 100 миллионов рублей по номинальной стоимости и 5,4 миллиона рублей в виде суммы, превышающей номинальную стоимость, и накопленного купонного дохода. Поступившие средства были направлены на замещение дорогих кредитных ресурсов. Несмотря на то что постоянная ставка купонного дохода данного выпуска была зафиксирована в 2014 году на уровне 14% и с учетом того, что доразмещение осуществляется по цене, превышающей номинальную стоимость, полученная премия позволяет в текущем финансовом году сокращать расходы на обслуживание долга.

Администрация города Томска рассматривает облигационные займы как основной источник привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов в инфраструктуру города.

Перечислю основные мероприятия, проводимые администрацией Томска в целях сокращения расходов на обслуживание муниципального долга.

1. Проведение работы по снижению процентных ставок в рамках заключенных муниципальных контрактов с коммерческими банками. Она позволила снизить процентные ставки в рамках заключенных муниципальных контрактов с коммерческими банками в среднем на 3,1% за три года и тем самым сократить расходы на обслуживание муниципального долга на 7,3 миллиона рублей в 2010 году, 1,2 миллиона рублей — в 2011 году и 2,2 миллиона рублей — в 2013 году.

2. Проведение аукционов по привлечению кредитных ресурсов. В 2011 году в результате проведения таких аукционов сложилась экономия по расходам на обслуживание муниципального долга в размере 5,7 миллиона рублей, в 2013 году — 4,4 миллиона рублей.

3. Использование временно свободных средств бюджетных и автономных учреждений, а также свободных средств бюджета Томска с последующим восстановлением. В результате введения с 1 сентября 2011 года механизма погашения долговых обязательств за счет временно свободных остатков средств бюджетных и автономных учреждений с последующим восстановлением отвлеченных средств экономия по расходам на обслуживание муниципального долга за 2011 год составила 1,4 миллиона рублей, а в 2015 году — уже 47,4 миллиона рублей.

4. Погашение имеющихся долговых обязательств за счет направления остатков средств бюджета муниципального образования, сложившихся на 1 января очередного финансового года на едином счете бюджета.

Кроме того, для досрочного погашения действующих долговых обязательств администрация города с 2014 года активно использует остатки средств казенных учреждений, находящиеся во временном распоряжении, с последующим их восстановлением. Данные средства в соответствии с требованиями Федерального закона № 44‑ФЗ перечисляются на лицевые счета муниципальных заказчиков — казенных учреждений в качестве обеспечения исполнения муниципальных контрактов и обеспечения заявок на участие в торгах.

Проведение указанных мероприятий по управлению муниципальным долгом сократило расходы на обслуживание муниципального долга по сравнению с первоначально утвержденным планом в 2013 году на 23,4%, или 59,9 миллиона рублей, в 2014 году — на 33,1% (97,6 миллиона), в 2015 году — на 44,2% (154,1 миллиона).

Таблица 1. Сравнение исполнения бюджетов эмитентов облигаций по итогам 2015 г.

Таблица 2. Динамика расходов на обслуживание муниципального долга города Томска в 2010–2015 гг.

В результате реализации последовательной политики администрации города Томска по управлению муниципальным долгом, несмотря на рост муниципального долга в 2011 году по сравнению с 2010 годом на 32,7%, расходы на его обслуживание снизились на 7% по сравнению с 2010 годом. В 2012 году при росте муниципального долга на 14,3% расходы на его обслуживание сократились на 5,1%. В 2014 рост долга составил 2,5%, а расходы практически остались на уровне 2013 года. В 2015 году при росте долга на 10,4% расходы сократились на 1%.

Как видно из таблицы 2, в муниципальном образовании постоянно ведется работа по сокращению расходов на обслуживание муниципального долга. В 2015 году в Томске отношение расходов на обслуживание муниципального долга к муниципальному долгу составило 5,7%, что меньше индекса потребительских цен 2015 года, а это значит, что цена заемных средства для города не превышает средний уровень цен на товары и услуги за 2015 год и город получает «дешевые» деньги.

Из анализа указанных в статье положений следует, что эффективное управление долгом на сегодняшний день — мера необходимая и уже давно ставшая реальностью как для муниципальных образований, так и для субъектов РФ.