В конце прошлого года на площадке Правительства Москвы состоялась IV Международная конференция «Власть и бизнес против коррупции в сфере закупок и торгов». В рамках этого форума прошло несколько круглых столов, на которых обсуждались инструменты противодействия коррупции, проблемы взаимодействия правоохранительных, надзорных и контрольных органов, пути совершенствования контроля при осуществлении закупок у единственного поставщика и другие вопросы.
По оценке ФАС России, степень конкурентности закупок, проводимых в Москве, является самой высокой в России. Закупочные процедуры, в которых принимают участие в среднем четыре контрагента, составляют 90% от общего их количества, закупки у единственного поставщика — всего 10%. Эффективности закупок способствуют созданная в столице предварительная экспертиза закупочной документации, организованный для осуществления мелких закупок интернет-магазин, система поощрения, предусмотренная для сотрудников госорганов, добившихся большой экономии бюджетных средств при организации закупочных процессов. В столице организована обязательная проверка на полиграфе госслужащих, работающих в системе госзакупок. В минувшем году было проведено 400 таких опросов, и, как отметил руководитель Департамента региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы В. В. Черников, наблюдается снижение коррупционных рисков. Если в 2014 году степень риска оценивалась в 4,2%, то в 2015 году — в 2,9%, а в 2016 году — в 0,6%.
По итогам девяти месяцев 2016 года все принимаемые меры позволили сэкономить на закупках для городского бюджета 108 миллиардов рублей. В то же время, по мнению Черникова, необходимо продолжить осуществление жесткого контроля в сфере закупок, а также поощрять сообщения о коррупционных проявлениях и обеспечить каналы поступления конфиденциальной информации руководству.
Контрактная система России глазами зарубежных экспертов
Всемирный банк высоко оценил российские показатели в сфере закупок в 2016 году. Из 180 стран — участниц рейтинга только Россия продемонстрировала механизм подготовки заявок, достойный 100 баллов. Согласно результатам нового исследования Всемирного банка, Россия лидирует также в категориях подачи тендерных предложений и управления закупочным процессом, набрав по ним 78 и 82 балла соответственно. Этот показатель выше, чем в среднем по миру. А вот процесс вскрытия заявок, их оценки и определения победителя получил 64 балла. По данным Всемирного банка, аналогичные показатели у Великобритании, Австралии, Нидерландов и Румынии, и они также являются средними для региона Восточная Европа и Средняя Азия (куда относят и Россию).
Как рассказал начальник отдела УЭБиПК ГУ МВД РФ по городу Москве А. В. Костюченко, за десять месяцев прошлого года выявлено 277 преступлений в сфере незаконного присвоения бюджетных средств, из них 112 преступлений коррупционной направленности. В суд были переданы уголовные дела по 181 преступлению, к уголовной ответственности привлечено 124 лица. Установлен материальный ущерб в размере 1,7 миллиарда рублей, возмещено 176 миллионов рублей.
Прокуратура города Москвы за десять месяцев минувшего года зафиксировала 163 нарушения законодательства, имеющих коррупционную направленность: имели место неправомерные отказы в допуске к конкурсу потенциальных поставщиков, случаи предоставления поддельных банковских гарантий, факты сговора государственного заказчика и поставщика, перечисление денежных средств за фактически не поставленные товары, услуги, не выполненные работы. «Рост количества выявленных нарушений говорит не столько о том, что их становится больше — возможно, в прошлые годы нарушений было не меньше, а о том, что сотрудники правоохранительных, надзорных и контрольных органов научились их выявлять», — отметил начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры города Москвы В. В. Балдин.
Предварительный контроль
О механизмах предварительного контроля, которому в последнее время уделяется все большее внимание, рассказал начальник управления контроля в сфере закупок Главного контрольного управления города Москвы С. В. Цуканов. По его словам, Главконтроль проводит предварительный контроль на всех этапах осуществления закупок. На этапе планирования, пока еще закупка не объявлена, проводится анализ соответствия закупки государственным нуждам, оценка ее эффективности и необходимости, изучение основных стоимостных характеристик. Таким образом, устраняются риски осуществления бесцельных закупок, завышения стоимости, ухода от конкурентных процедур. На этапе размещения осуществляется постоянный мониторинг уже размещенных закупок, проводимых в рамках не только Федерального закона № 44‑ФЗ, но и Федерального закона № 223‑ФЗ. На этом этапе заказчикам направляются письма об устранении различных недостатков, например допущенных в порядке оценки заявок. Такие письма Главконтроль направляет не только в адрес учреждения, но и в адрес учредителя, поэтому, как правило, все рекомендации контролеров учитываются.
Важным механизмом предварительного контроля на этапе определения победителя, который прямо предусмотрен Федеральным законом № 44‑ФЗ, является согласование заключения контракта с единственным поставщиком с контролирующим органом. В случае если торги были объявлены и определился только один потенциальный победитель, Главконтроль рассматривает весь пакет документов заказчика и может выявить наличие требований, ограничивающих конкуренцию, нарушение сроков подачи заявок, несоответствие сведений, содержащихся в извещении, сведениям, содержащимся в закупочной документации, неправомерность действий конкурсной комиссии.
Закупки у единственного поставщика
Проблемы заключения контрактов с единственным поставщиком обсуждались в ходе круглого стола по вопросам совершенствования системы контроля при осуществлении закупок у единственного поставщика. «Эта проблема серьезно снижает прозрачность закупочных процедур, ограничивает допуск всех потенциальных поставщиков к госзаказу и значимо бьет по бюджету», — констатировал начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков.
В России объем контрактов, заключаемых с единственным поставщиком по закупкам, осуществляемым по Федеральному закону № 44‑ФЗ, составляет 40%, а по Федеральному закону № 223‑ФЗ — около 96%. По информации Министерства экономического развития РФ, основная доля случаев незаконного заключения контрактов с единственным поставщиком обусловлена неправомерным использованием пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе. К примеру, в одном из субъектов РФ был издан региональный закон об определении унитарного предприятия организацией, осуществляющей все поставки лекарственных препаратов. Этот нормативный акт был обжалован в суде и признан незаконным, так как закон не дает права определения единственного поставщика по решению субъекта РФ.
Кроме того, как отметил заместитель директора департамента развития контрактной системы Министерства экономического развития Д. А. Готовцев, заказчики злоупотребляют пунктом 9 части 1 статьи 93 того же закона. Эта норма позволяет заключать контракты с единственным поставщиком при осуществлении закупок, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций. Тем не менее заказчики, прикрываясь случившейся аварией, уходят от конкурентных процедур и при закупках, никак с ней не связанных. Если в доме прорвало трубы, осуществлять их замену можно и без торгов, но заключать гражданско-правовой договор на капитальный ремонт всего дома нельзя.
Что касается Федерального закона № 223‑ФЗ, то при анализе положений о закупках выявлено порядка двух тысяч наименований конкурентных процедур, которые по сути являются закупками у единственного поставщика. К примеру, выбор конкурентным способом поставщика на основе устоявшихся связей. Для того чтобы исключить подобные схемы ухода от конкурентных процедур, Минэкономразвития России инициировало перевод закупок унитарных предприятий под действие Федерального закона № 44‑ФЗ и готовит поправки по распространению этого закона на автономные учреждения и фонды, создаваемые за счет бюджетных средств.
Председатель центрального арбитражного комитета госкорпорации «Росатом» П. А. Тихомиров отметил, что проблемой единственного поставщика в «Росатоме» занимаются уже давно. Если публичные закупки легко контролировать, так как в этом процессе активно участвуют общественные контролеры — сами потенциальные поставщики, которые видят нарушения и сообщают о них либо в ФАС, либо в арбитражный комитет, — то в случае заключения контрактов с единственным поставщиком в силу непрозрачности этого процесса общественный контроль практически отсутствует. Сейчас существует обязанность заказчика публиковать на официальном сайте РФ сведения о заключении контракта с единственным поставщиком, но, по мнению Тихомирова, необходимо законодательное введение моратория на заключение такого договора, который бы действовал в течение десяти дней со дня размещения сведений на официальном сайте.
Революционные решения 2017 года
По итогам 2016 года Москва заняла первое место в Национальном рейтинге прозрачности закупок. Лидирующую позицию в этом исследовании столица удерживает неизменно с 2012 года.
Каталогизация и стандартизация закупок, расширение доступа малого бизнеса к городскому заказу, отработка четких механизмов и единых прозрачных правил закупок — вот главные задачи, которые Департамент города Москвы по конкурентной политике будет решать в 2017 году. Об этом заявил руководитель департамента города Москвы по конкурентной политике Г. В. Дёгтев.
Несмотря на то что в столичном регионе каталог товаров, работ и услуг функционирует с 2013 года и в нем содержится около 50 тысяч позиций, вопросы каталогизации не перестали быть актуальными. Как отметил руководитель департамента, существующий каталог формализует требования к закупке, предъявляемые заказчиком в открытом публичном пространстве, и четко связан с классификатором ОКПД 2, который представлен в ЕИС. Однако на этом преимущества заканчиваются. Например, сегодня с помощью каталога сопоставить и сравнить одноименную группу практически невозможно. «Вместе с тем каталог — это тот стандарт, который позволяет отвечать на очень принципиальную и сложную группу вопросов: сопоставимость, одноименность, сравнимость характеристик товаров, работ, услуг, нормирование», — считает Дёгтев. В связи с этим департамент намерен уточнять каталог по названным критериям и призывает представителей бизнеса принять активное участие в данном процессе.
Еще одной задачей помимо совершенствования каталога является стандартизация. «Если нет четкого понимания, что такое одноименный товар или что такое сопоставимость товарной группы, работы, услуги, то нам необходимо стандартизировать все названные категории, чтобы они были понятны для потенциальных участников закупки», — считает глава департамента.
Форма 2 закупки — документ, правильное оформление которого может повлиять на весь исход торгов. В то же время на сегодняшний день данная форма является самой проблематичной для поставщиков. Подтверждением тому служат жалобы и обращения, поступающие в департамент. Эту проблему представители бизнеса активно озвучивали и на конференции. «Почему сегодня один заказчик в техзадании указывает ГОСТ, которому должен соответствовать товар, а другой заказчик на каждую позицию закупки выдает три страницы текста, в соответствии с которыми мы как поставщики обязаны предоставить по каждому продукту полную органолептику? И если я в документации укажу сыр желтого цвета, а не светло-желтого, то моя заявка будет отклонена», — удивлялась московский предприниматель И. Н. Назарова. Выход потенциальные участники закупок видят в стандартизации технического задания и закупочной документации в целом. По словам Дёгтева, эта задача в списке приоритетов на 2017 год стоит под номером три. «Мы обязаны решить все проблемы, связанные с формой 2. Она должна быть приведена в типовую форму и должна отвечать реальным задачам, при этом не быть избыточной, не вести бизнес к дополнительным издержкам», — озвучил намерения департамента его руководитель. Внедрение ценовых показателей, по словам Дёгтева, это революционное и принципиальное решение, которое будет воплощаться в жизнь в 2017 году.
С. В. МАРТЫНЕНКО, О. В. ИЗУТОВА
