Дальнейшее совершенствование системы межбюджетных отношений и разграничения полномочий между уровнями власти связаны с выбором из немалого числа альтернатив. Между тем затяжка в решении этих вопросов может поставить под угрозу перспективы экономического роста и повышения благосостояния населения.
Владимир Викторович КЛИМАНОВ,
заведующий кафедрой Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, директор Института реформирования общественных финансов
Становление системы
Межбюджетные отношения — традиционно живая тема для дискуссий и среди экспертов, и среди тех, кто принимает решения в сфере государственного управления. Появившись как термин в
Исходя из этого определения субъектами межбюджетных отношений выступают не органы государственной власти или местного самоуправления, тем более Министерство финансов или губернатор, а собственно Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Кроме того, даже из определения межбюджетных отношений в Бюджетном кодексе понятно, что они не ограничиваются пониманием того, какой объем трансфертов и в какой форме должен быть распределен между регионами или муниципалитетами, а включают более широкий круг вопросов.
Иногда межбюджетные отношения понимаются даже шире, чем собственно элемент бюджетной политики или финансовый аспект региональной политики. Так, одной из задач бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений на
Начиная с 1998 года правительством неоднократно принимались программы и концепции, направленные на совершенствование межбюджетных отношений. В 2004 году, вслед за вступлением в силу нового закона об общих принципах местного самоуправления и изменением полномочий региональных органов государственной власти, целый блок поправок в Бюджетный кодекс кардинально изменил систему межбюджетных отношений. Тогда были закреплены формализация различных видов межбюджетных трансфертов, принципы и условия их распределения как из федерального, так и из региональных бюджетов.
В середине
Текущая ситуация
В условиях высокой зависимости национальной экономики от нефтегазового сектора, доходы в котором сильно зависят от конъюнктуры цен на мировых рынках, а налоговая база сильно дифференцирована и обладает высокой мобильностью, пришлось идти по пути дальнейшей централизации налоговых и неналоговых доходов. При этом регионы и муниципалитеты оставались без должной финансовой основы для покрытия расходов.
Это предопределило необходимость сохранения большого объема перераспределяемых в регионы трансфертов, общий объем которых в последние годы превышает сумму в 1,5 триллиона рублей. Основной их формой остаются дотации (более 600 миллиардов рублей ежегодно), большая часть которых направляется «на выравнивание бюджетной обеспеченности». Значимый объем также имеют дотации на сбалансированность региональных бюджетов. Несмотря на неоднократные попытки формализовать дотации на сбалансированность, их распределение происходит практически в ручном режиме, что также не способствует устойчивости межбюджетных трансфертов.
Если посмотреть на разграничение расходных обязательств, то здесь также не удалось выстроить систему жестких бюджетных ограничений. В результате «ползучей» корректировки законодательства полномочия региональных и муниципальных органов государственной власти постоянно увеличивались. С 41 полномочия регионов, первоначально утвержденных в 2003 году в статье 26.3 Федерального закона № 184‑ФЗ, их количество к 2016 году выросло до 107. Аналогично и для муниципалитетов: например, количество вопросов местного значения городских округов увеличилось в период действия Федерального закона № 131‑ФЗ с 27 до 44.
Рисунок 1. Законодательная основа формирования расходных обязательств регионов и муниципалитетов
Вслед за размножением количества полномочий возрастали число и объем межбюджетных субсидий, потому что собственных налоговых и неналоговых доходов регионов и муниципалитетов не хватает для покрытия все увеличивающегося числа расходных обязательств. По разным оценкам, ежегодно из федерального бюджета предоставлялось более 100 субсидий, а в начале
В течение нескольких лет экспертами и Минфином России выдвигались предложения о консолидации субсидий с резким сокращением их количества, например по формуле «одна госпрограмма — одна субсидия», с целью повышения гибкости в управлении на региональном уровне. Однако противодействие отраслевых министерств, не желающих упускать контроль над целевым финансированием по своим направлениям, не позволяло перейти к этой модели. Предложения, выдвинутые при принятии федерального бюджета на следующую трехлетку, позволяют надеяться, что изменения в этом вопросе наконец произойдут.
Количество видов субвенций также ежегодно измеряется десятками. При этом регионы справедливо сетуют, что финансовое обеспечение делегируемых полномочий за счет субвенций осуществляется не в полном объеме.
В последние годы нарастал и объем «иных межбюджетных трансфертов», которые не идут ни на софинансирование расходных обязательств регионов (на это нацелены субсидии), ни на финансовое обеспечение передаваемых полномочий (что является задачей субвенций). В последние годы объем иных межбюджетных трансфертов превышал 200 миллиардов рублей. На то, что этот показатель начал зашкаливать, наконец обратило внимание правительство, которое при внесении проекта федерального бюджета на
Распределение различных видов межбюджетных трансфертов ежегодно становится предметом жарких дискуссий в ходе обсуждений на трехсторонней рабочей группе, объединяющей депутатов Государственной думы, членов Совета Федерации и представителей правительства. Трансферты особенно значимы для регионов Северного Кавказа. Их доля в доходах региональных бюджетов там составляет не менее половины, а для некоторых высокодотационных регионов превышает 80 и даже 90%. Однако в абсолютных объемах больше всего трансфертов среди федеральных округов (примерно одну пятую от их общего объема) получают регионы Центрального округа.
Отдельного внимания заслуживает вопрос бюджетных кредитов, которые формально, исходя из общего определения, должны были бы тоже считаться межбюджетными трансфертами. Однако в отличие от всех остальных видов средств, передаваемых в регионы или муниципалитеты, бюджетные кредиты возмездны и возвратны. При этом и то, и другое может быть поставлено под сомнение: возмездность при ставке 0,1% в год ничтожна, а возвратность некоторых кредитов уже перенесена на далекую перспективу (после 2023 года). Да и другие бюджетные кредиты, как прогнозируют эксперты, также могут быть списаны в силу некредитоспособности отдельных регионов.
Процесс замещения коммерческих кредитов бюджетными с целью снижения нагрузки на обслуживание государственного долга регионов явно зашел в тупик. В осенние месяцы 2016 года суммарный объем бюджетных кредитов, которые отражаются в объеме государственного долга субъектов Федерации, превысил психологическую отметку в триллион рублей. Суммарный же объем государственного долга регионов составляет
Понятно, что без хотя бы частичного решения проблемы высокого объема государственного долга регионов будет сложно поддерживать долгосрочную устойчивость всей бюджетной системы страны. В этой связи возникает вопрос к экспертам: что они могут предложить для совершенствования межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу?
Развилки и альтернативы
Такие идеи уже есть! В частности, в рамках подготовки предложений для Центра стратегических разработок, занятого по поручению президента разработкой мер средне- и долгосрочного характера, были систематизированы идеи и чаяния широкой группы специалистов в сфере межбюджетных предложений и разграничения полномочий.
Общей целью для данной сферы признается создание финансовых условий для устойчивого (стабильного) социально-экономического развития регионов и муниципалитетов. Частные цели включают обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов, сокращение дифференциации социально-экономического развития регионов и повышение качества управления общественными финансами на всех уровнях власти.
Эти цели вытекают из наличия как минимум четырех базовых проблем в системе межбюджетных отношений:
- несбалансированности региональных и местных бюджетов, понимаемой как несоответствие объема доходов расходным обязательствам;
- высокой дифференциации социально-экономического развития регионов;
- недостаточности объема, несовершенства структуры и нестабильности системы предоставления межбюджетных трансфертов при сохранении существенной роли «ручного управления» на федеральном уровне;
- существенных пробелов в качестве управления региональными и особенно муниципальными финансами.
Предлагаемые решения существующих проблем сводятся к традиционным направлениям, уже не первый год реализуемым или предлагаемым к реализации в различных правительственных документах. Это дальнейшее совершенствование системы разграничения расходных полномочий, увеличение доходной базы и налоговой автономии регионов и муниципалитетов, содержательная трансформация системы предоставления межбюджетных трансфертов, повышение эффективности системы регулирования бюджетных прав и полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, улучшение качества финансового менеджмента на субфедеральном уровне.
При практической реализации предлагаемых решений предстоит выбор из немалого числа альтернатив, которые нередко имеют как позитивные, так и негативные эффекты. В частности, у любого из ответов даже на самый общий вопрос о том, что лучше — дотации или целевые трансферты (субсидии), есть свои сторонники. Обозначим также некоторые другие развилки:
- детализация и повышение адресности в предоставлении финансовой помощи либо консолидация трансфертов;
- курс на выравнивание или стимулирование экономического роста на региональном уровне;
- унификация бюджетной политики на региональном уровне или введение дифференцированного подхода при работе с регионами в зависимости от степени их дотационности, качества управления финансами.
Рисунок 2. Динамика объемов безвозмездных поступлений в бюджеты регионов, млрд руб.
Рисунок 3. Распределение всех видов межбюджетных трансфертов по федеральным округам, %Альтернативные решения возникают и при дальнейших действиях в сфере разграничения доходных и расходных полномочий. Например, прямо противоположные взгляды существуют на вопросы о (де)централизации налога на прибыль, сохранении или ликвидации льгот по земельно-имущественным налогам для отдельных категорий налогоплательщиков, передаче части правоохранительных функций на муниципальный уровень и многие другие.
В любом случае реализация предлагаемых экспертами мер будет невозможна или крайне ограничена без формирования независимого института губернаторства, несущего ответственность, в первую очередь перед населением и региональными элитами; без сохранения и даже расширения казначейского исполнения бюджета и внедрения новых ИТ-технологий в бюджетный процесс; без наличия политической воли на федеральном уровне к применению жестких бюджетных ограничений; без снижения доли теневой экономики (поскольку основные доходы регионов связаны с доходами физических лиц, прибылью предприятий и малым бизнесом); без наличия и применения рыночной оценки земли и имущества, которые служат доходной базой регионов и муниципалитетов.
Конечно, реальная ситуация и ее развитие отличаются от желаемых сценариев. Нельзя ожидать и того, что введение тех или иных мер будет проходить безболезненно. Однако важно понимать, что, оттягивая решение вопросов по совершенствованию межбюджетных отношений и связанного с ними разграничения полномочий между уровнями публичной власти, мы не сможем успешно провести необходимые преобразования, нацеленные на повышение качества жизни населения и ускорение темпов экономического роста.
